Por Samira Sánchez | Septiembre 2024
Influir en la localización de las actividades económicas, en lugar de permitir que estas se ubiquen de manera espontánea, es una opción para mitigar los efectos sociales de las desigualdades regionales en términos de empleo, crecimiento económico y calidad de vida. A estas acciones se les da el nombre de ordenamiento territorial, que puede verse tanto en el sentido que usa la ley para regular los asentamientos humanos y el desarrollo urbano, como un concepto operativo que se concretiza con actividades específicas de la planificación territorial.
La planificación territorial había estado ausente en la agenda gubernamental mexicana. Hasta la década de 1930 una comisión nacional de planeación elaboró tanto un plan regulador de la república como varios planes regionales, así como un plano regulador del valle de México (Sánchez, 2002). Muchas de las políticas de aquel entonces no perseguían un desarrollo regional equilibrado, sino objetivos diversos como la industrialización, mejora del mundo rural o atención a problemas de abasto, transporte y fomento de la producción (Garza, 2003).
Sin embargo, la primera gran iniciativa de política territorial y urbana fue la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) de 1976. Esta ley se dio en un momento de bonanza petrolera e inversiones en infraestructura, además de la creciente urbanización del país. Con esta Ley el gobierno intentaba una política territorial y urbana con instrumentos jerarquizados y distribución de tareas entre los distintos órdenes de gobierno. Esta ley trajo innovaciones relativas a un plan nacional, los planes nacionales y municipales de desarrollo urbano e incluso una delimitación de las zonas conurbadas que no coincidía con las unidades territoriales geográfica o económicamente definidas (Azuela, 1986). La idea implícita de tal política territorial está en la noción de asentamientos humanos en la década de 1970. Buscaba una vía hacía la distribución racional de los centros de población en el territorio nacional, de tal manera que se reduzcan las grandes concentraciones humanas y se aprovechen las ventajas naturales de las diversas regiones con que cuenta el país (Ugalde, 2024).
En 1992, la reforma a la Constitución en materia agraria dejó ver las limitaciones de la LGAH. No atendió el desequilibrio territorial, pues se concentró en fijar normas para planear y regular la ordenación territorial de los asentamientos humanos y establecía la distribución equilibrada de los centros de población para mejorar las condiciones de vida de las poblaciones. En 1993, el gobierno saca otra ley cuyos objetivos eran organizar la participación de los tres órdenes de gobierno para la “ordenación” y regulación de los asentamientos humanos a nivel nacional y, por otro, fijar normas básicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos.
La principal crítica a la LGAH es que no logró establecer una visión territorial del desarrollo urbano y que institucionalizó regulaciones de procesos de cambio físico del territorio en los centros urbanos. Es decir, aunque la reforma constitucional por la que se creó el régimen de asentamientos humanos tenía por meta lograr un desarrollo equilibrado del país, en la práctica se privilegió el crecimiento de los centros de población. El objetivo de las desigualdades regionales dejó de ser presentado como tarea de la política regional, por tanto, la reestructuración regional resultante fue más bien resultante de las fuerzas del mercado que de la intervención estatal (Garza, 2003).
En 2021, el gobierno nacional anunció la Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial (ENOT) 2020-2040. La ENOT privilegia una planificación basada en proyectos prioritarios: El Tren Maya, el Programa de Desarrollo para el Istmo de Tehuantepec y el Programa Zona Libre de las Fronteras Norte y Sur. Con esto la ENOT propone “retomar la rectoría del Estado en la conducción de las políticas de ordenamiento territorial” (Sedatu, 2021). Esta novedad no se da en el vacío. Esta política territorial se inserta en un ámbito de intervención que inició en México desde la década de 1930 y que se consolidó en 1976 con la creación de la Secretaría de Asentamientos y Obras Públicas (Sahop). En la política territorial mexicana hay una configuración creada por la sucesión y acumulación de instrumentos y acciones concretas en el espacio administrativo, pero también marcado por acciones e instrumentos de política de otros países. La configuración del ordenamiento territorial por la que la ENOT 2020-2024 sea capaz de animar de mejorar las expectativas y de administrar los recursos disponibles para inducir un desarrollo más equilibrado entre las regiones del país no está clara. Al parecer lo único que está pasando es desplazar una forma de gobernar el territorio por una más pragmática, aunque poco innovadora, por proyectos, pues sigue sin tomar en cuenta la desigualdad económica, a las comunidades indígenas y al desarrollo sustentable.
Samira Sánchez es maestra en Estudios Urbanos por El Colegio de México e investigadora del Centro Mexicano de Estudios Económicos y Sociales.
Referencias
Azuela, A. (1986). Algunos comentarios sobre la institucionalización de la planeación urbana en México. En Kaplan, M., Estudios de derecho económico V, (pp. 101-124). UNAM.
Garza, G. (2003). La urbanización de México en el siglo XX. El Colegio de México.
Sánchez, G. (2002). Planificación y urbanismo de la revolución mexicana. UAM-Azcapotzalco.
Ugalde, V. (2010). La coordinación institucional del ordenamiento territorial en México. Geografía Norte Grande, 47, 105-120.
Ugalde, V. (2024). Gobernar por proyectos: el otro modelo de gobernanza territorial en México. Estado & comunes, 2(19), 35-56.