Por Ollin Vázquez | Marzo 2024
La economía mexicana, de acuerdo con datos del INEGI, ha tenido una trayectoria penosa al menos en los últimos doce años. De 2009 a 2021, la tasa de crecimiento del PIB en promedio fue de 1.8% y la tasa de crecimiento del PIB per cápita, de 0.3%. La productividad ha evolucionado de manera similar, de 1991 hasta 2020 tuvo una tasa de crecimiento promedio anual de -0.45%, muy parecida a la de las industrias manufactureras (-0.41%). A nivel sectorial, el sector primario tuvo una tasa de crecimiento promedio anual de 0.96%, el secundario de -0.73% y el terciario de -0.44%. Estos indicadores se han traducido en altos porcentajes de la población que labora en el sector informal, quienes se ven orillados a eso a causa de la falta de empleos formales bien remunerados por el estancamiento económico. Sin embargo, hay países como China, Japón, Singapur, Corea del Sur, entre otros, que han logrado tener altas tasas de crecimiento del PIB y de productividad, a pesar de que no son del “norte global”. Ante este panorama desalentador, es pertinente cuestionarse ¿qué se puede hacer para alcanzar los niveles de desarrollo de países como los que se mencionaron? Éstos, en particular China, han llevado a cabo una política industrial activa por parte del Estado. Para tener una idea más clara de las acciones que se deben tomar para cambiar el rumbo de la economía, es importante que primero se conozca cómo se ha ido conformando la producción a nivel mundial, cuáles son las ventajas y desventajas que ofrece este patrón de desarrollo y cuáles son los mecanismos posibles a través de los cuáles el Estado puede intervenir en la producción en el marco capitalista.
El objetivo de este ensayo es mostrar cómo ha cambiado el paradigma del desarrollo económico centrado en el sector manufacturero en general, al estilo kaldoriano, para poner en el centro del análisis la inserción productiva en eslabones de las Cadenas Globales de Valor (CGV). Esta forma de ver la producción y el desarrollo, además de identificar las actividades productivas prioritarias para los países que buscan desarrollarse, hace énfasis en las relaciones que se establecen en la producción entre las empresas nacionales (EN) y las empresas multinacionales (EMN) o empresas trasnacionales (ET). La forma que adquieren estas relaciones repercute en el desarrollo o estancamiento del país de que se trate. Un elemento que es fundamental para que las relaciones entre EMN o ET y EN no se tornen perjudiciales para el país de acogida, es que el Estado tome un papel activo en el desarrollo de políticas que impulsen al sector industrial.
El documento estará conformado por cuatro partes. En primer lugar, se mostrará la importancia del sector manufacturero en el desarrollo económico del país. En segundo lugar, se evidenciará que esta manera muy general de plantear el problema (en términos tan amplios como “manufactura” y “desarrollo”) es poco útil para proponer un patrón de desarrollo para el país, puesto que no contempla la configuración de la producción, a raíz de la profundización de la división del trabajo, en CGV. En tercer lugar, dado este marco de las CGV, se expondrá la importancia que adquieren las relaciones que se establecen entre las EN y EMN o ET en el desarrollo económico de los países, y bajo qué condiciones son benéficas o perjudiciales, al grado de que pueden generar estancamiento y desindustrialización. En cuarto lugar, se pondrá de manifiesto la relevancia que adquiere la intervención del Estado para que dichas relaciones se tornen beneficiosas para el desarrollo económico en el país. Finalmente, se darán las conclusiones.
El papel del sector manufacturero en el desarrollo económico
El desarrollo económico, de acuerdo con Kuznets (1958), es el crecimiento sostenido de la magnitud económica de una nación y es medido, generalmente, por el PIB o el PIB per cápita. Varios autores como Ros (2013) y Narula y Driffield (2011) coinciden en que, dadas ciertas regularidades de las investigaciones empíricas, un determinante fundamental del crecimiento económico prolongado es la productividad. En este sentido, si se quiere indagar en los determinantes del desarrollo económico, hay que remitirse a los principales determinantes de la productividad. De acuerdo con Ros (2013), los principales determinantes de la tasa de crecimiento de la productividad son: la tasa de crecimiento de la eficacia de la acumulación, que es el inverso de la porción del PIB que es capital (PIB/k) y que en el largo plazo tiende a ser estable; y la tasa de crecimiento de la densidad de capital, que hace referencia al capital fijo por trabajador (k/L). Además de la acumulación de capital físico, otras cuestiones que también influyen en la productividad son lo que Ros (2013) denominaba como determinantes próximos del crecimiento económico, que son la acumulación de capital humano y el progreso técnico, pues son éstos los que intervienen en la eficiencia con que se emplea el capital fijo por la fuerza de trabajo.
Tomando en consideración la teoría kaldoriana, las actividades realizadas en el sector manufacturero son las que más estimulan el crecimiento de la productividad. Kaldor (1984) llegó a esta conclusión a través de identificar ciertas regularidades empíricas en el comportamiento del sector secundario. En particular, encontró que este sector tiene un crecimiento más alto que el de los otros dos sectores, ofrece mayores oportunidades de crear economías de escala y permite una mayor acumulación de capital porque necesita de una mayor intensidad de capital para llevar a cabo los procesos productivos, lo que a su vez se traduce en una mayor proliferación del progreso tecnológico (Kaldor, 1984). Adam Smith atribuía el aumento de la productividad a la profundización de la división del trabajo, que se traduce en una mayor especialización de los procesos productivos. En la manufactura, más que en los servicios, es posible dividir el proceso productivo en actividades cada vez más sencillas; prueba de ello son las CGV. El crecimiento del sector manufacturero permite pasar de un estado de “inmadurez” económica a la “madurez”, que hace referencia a un estado de la economía donde el PIB per cápita es el mismo en todos los sectores; el manufacturero tiene la capacidad de absorber una mayor cantidad de mano de obra que, por simple aritmética, disminuye la población ocupada del resto de sectores y, consecuentemente, aumenta la productividad en ellos. Además, el sector manufacturero puede contagiar sus técnicas de producción al resto de sectores y aumentar su producto vía el estímulo de la demanda, pues el aumento de la productividad del trabajo del sector manufacturero aumentaría el nivel de consumo de los trabajadores (Kaldor, 1984). De esto se desprende que el crecimiento de un país se explica por el dinamismo que tiene su sector manufacturero. En este sentido, si un país aspira a desarrollarse debe aumentar su productividad y, por tanto, especializarse en el sector que más la hace crecer, es decir, el sector manufacturero.
Antes de continuar es necesario hacer la acotación de que, a pesar de que podría parecer evidente que el sector manufacturero tiene la capacidad de impulsar al resto de sectores, no todos lo consideran así. De hecho, hay quienes sostienen que estamos en una era post-industrial, donde la manufactura ya no es el motor del crecimiento económico; de esta suerte es que se cree que los países subdesarrollados pueden saltarse la industrialización, apostándole todo a los servicios. Sin embargo, tomar la vía de desarrollo poniendo énfasis en los servicios traería dos consecuencias graves, a saber: (i) la productividad de la economía no tendría posibilidades de crecer tanto porque la misma naturaleza de los servicios no lo permite, como sí lo hacen las actividades del sector manufacturero; y (ii) la balanza de pagos se vería deteriorada porque tendrían que importarse todos los productos manufacturados, para lo cual se requiere una gran cantidad de divisas, mismas que no se pueden obtener de la exportación de servicios porque su naturaleza no los hace exportables (Chang, 2010). Esto tiene consecuencias importantes en la medida en que pinta la ruta que deben seguir los países más atrasados para alcanzar el desarrollo, pues con base en ese criterio decidirán poner énfasis en el sector manufacturero o en el sector servicios.
Por los argumentos ya vertidos, consideramos que el sector manufacturero tiene mayor potencial de impulsar el desarrollo de las economías. Sin embargo, dentro del sector manufacturero hay un sinfín de actividades, las cuales no tienen necesariamente las características que Kaldor enunciaba como potenciadores de la productividad. Por ejemplo, de acuerdo con datos del INEGI, en 2021 la relación activos fijos brutos entre población ocupada total de la rama 3311, que corresponde a la industria básica del hierro y el acero, fue de 5 millones 8 mil 851 pesos; mientras que en la rama 3159, correspondiente a la confección de accesorios de vestir y otras prendas de vestir no clasificados en otra parte, es de apenas 51 mil 670 pesos. Esto, necesariamente se refleja en la productividad laboral, pues los trabajadores de la primera rama produjeron 2 millones 32 mil 104 pesos y en la segunda, 196 mil 796. En la primera se hace uso intensivo de capital, mientras que en el segundo se hace uso intensivo de mano de obra. A pesar de esto, ambas ramas están registrados en el catálogo del Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte (SCIAN) como partes de la industria manufacturera. El análisis tan general ha quedado rebasado por la reconfiguración de la producción a nivel mundial en CGV. Con esto no se pretende criticar el análisis de Kaldor, puesto que en su momento no era evidente que la división internacional del trabajo reconfiguraría todo, incluso las teorías en torno al análisis de la actividad económica. De hecho, los conceptos de CGV y red de producción global comenzaron a popularizarse en el análisis económico hasta principios de los 2000. Únicamente se busca hacer evidente que esta forma de analizar es engañosa y no permite aterrizarla en terrenos más prácticos como, por ejemplo, en una propuesta de cómo debe intervenir el Estado para detonar el desarrollo económico de una nación.
La especialización productiva en el marco de las CGV
De acuerdo con Gereffi (2013), desde la década de 1960 las empresas internacionales comenzaron una búsqueda de proveedores deslocalizados del país, donde se encontraba la base principal de operaciones, que pudieran surtir insumos a menores costos. La producción comenzó a hacerse cada vez más social, pues la creación de cualquier producto requería de toda una cadena de empresas participantes, situadas en diversos países, que empleaban a trabajadores de todo el mundo. Así, pues, los países se integraron comercial y productivamente. Esto se profundizó aún más a raíz del aumento de los tratados comerciales entre países en la década de los noventa y a que la especialización conllevó a más especialización.
Entre los años sesenta y setenta, los actores principales de la industria internacional eran grandes ET o EMN, que estaban integradas verticalmente, es decir, que ellas mismas estaban a cargo de la mayor parte del proceso total de producción de un cierto producto. Estas ET y EMN tenían vínculos con los mercados de los países en desarrollo, principalmente los de América Latina (AL), gracias al modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI), donde se buscaba producir para el mercado interno y situar nacionalmente todos los procesos de las cadenas productivas (Gereffi, 2013). Sin embargo, tras el agotamiento del modelo, la crisis de 1982 y la aplicación de políticas neoliberales que liberalizaron los mercados en AL tras el Consenso de Washington, por un lado, y el milagro de Japón y los Tigres Asiáticos, que habían empleado el modelo de Industrialización Orientada a la Exportación (IOE), por otro, el modelo de industrialización vertical quedó obsoleto, mientras la especialización en ciertos segmentos del proceso productivo tomaba relevancia en su forma de CGV.
La reconfiguración de la producción mundial cambió la estrategia de las ET y EMN. Éstas grandes empresas tomaron la batuta en la dirección y asignación de los eslabones productivos, siempre en busca de minimizar los costos. En los países como México, por ejemplo, dado su nivel de desarrollo y sus ventajas competitivas, desde los años noventa arribaron grandes ensambladoras para beneficiarse de la mano de obra barata; aunque en los últimos años se han estado reconfigurando las cadenas de suministro (nearshoring) y los objetivos de la inversión extranjera han cambiado. Del otro lado de la moneda están los países desarrollados, que se han visto beneficiados porque las ET que invierten en ellos realizan actividades de muy alto valor agregado, como el desarrollo de softwares, inteligencia artificial, tecnología espacial, etc. (Gereffi, 2013). Es decir, las EMN y ET de los países desarrollados ya no tienen que hacerse cargo, como en la vieja forma vertical de producción, de procesos poco rentables o que generan poco valor agregado; en el modelo de las CGV esas actividades son relegadas a empresas menores de los países subdesarrollados.
Este nuevo panorama no se contrapone a la teoría kaldoriana, sino que permite hacer un análisis más concreto y detallado de la realidad. Ya no son, pues, las actividades del sector manufacturero en general las que deben priorizarse, sino aquellas que permiten la apropiación de mayor valor agregado. En este grupo de actividades también se encuentran los servicios intensivos en conocimientos, que forman parte de la producción al mejorar la calidad de los productos, de los procesos productivos y del uso más eficiente de los recursos. En cuanto a la productividad y sus determinantes, este enfoque permite ver más nítidamente cuáles son las actividades donde se produce mayor valor por trabajador, que son precisamente las actividades intensivas en capital. Se muestra, también, lo erróneo que es vanagloriarse de que México sea exportador número uno de pantallas, cuando sólo se realizan actividades de ensamblaje y el valor que se agrega es mínimo.
La reconfiguración de la producción en CGV permitió la especialización del trabajo y, por lo que ya argumentaba Adam Smith, estimuló los determinantes de la productividad. En este sentido, los países tienen posibilidades de acelerar los procesos de desarrollo, puesto que ya no deben formar la cadena productiva entera, sino únicamente insertarse en la CGV y emprender el escalamiento a procesos cada vez más complejos, donde se crea mayor valor agregado. Esto lo lograron países como China, India, Singapur, Corea del Sur, entre otros, que han mejorado su posición en las CGV, adelantando incluso a países industriales avanzados en términos de rendimientos de las exportaciones. China ha tenido un crecimiento continuo de exportaciones en industrias de alta tecnología. Corea pasó de exportar el hierro en bruto a transformar el hierro de primera calidad en acero de segunda, para luego transformar este acero de segunda en carros de tercera; hoy, sus carros están en todos los mercados, tanto como el salmón noruego o el wiski escocés (Palma, 2019).
Dado este panorama y las condiciones actuales que caracterizan a México y a los países de AL, el reto es identificar las condiciones en que los países y sus empresas nacionales pueden “ascender en las CGV” desde actividades básicas de ensamblaje, donde se emplea mano de obra no calificada y con bajos salarios, hasta formas más avanzadas de suministro de “paquete completo” y “fabricación integrada” (Gereffi, 2013). De acuerdo con Gereffi (2013), existen cuatro posibilidades de mejora económica, que refieren a cuando se pasa de una actividad donde se produce poco valor agregado a otras donde se crea más valor, en las CGV: (i) mejora en el producto o paso a líneas de productos más sofisticados; (ii) mejora de los procesos, que transforma los insumos en productos de forma más eficiente mediante la reorganización del sistema de producción o introduciendo tecnología superior; (iii) mejora funcional, que implica la adopción de nuevas funciones o su abandono, con el objetivo de aumentar la eficiencia; (iv) mejora de la cadena, donde la empresa se traslada a industrias nuevas, pero generalmente relacionadas con su antigua actividad (Gereffi, 2013).
Las EN, las ET y EMN en el marco de las CGV
La formación de las CGV y la deslocalización productiva puso en el centro de la discusión la relación que se establece entre las ET y EMN[1], y las empresas nacionales del país de acogida. Las dos primeras son empresas con capitales con una larga trayectoria activa en los mercados, que han sorteado las barreras a la entrada en los mercados de sus propios países y han podido amasar una gran cantidad de capital. Las filiales de las EMN y ET matrices, en teoría, tienen cualidades específicas –en cuanto a la tecnología empleada en la producción, las economías de escala que pueden establecer, la intensidad de capital y la inversión en I+D, técnicas de gestión y organización, el conocimiento sobre los mercados, entre otras– que les proporcionan ventajas sobre las empresas nacionales. Su ubicación en diversos países les da, además, un potencial acceso a la información de otras plantas que operan en otras ubicaciones y al conocimiento de “know-how”, al tiempo que les permite tener un conocimiento vasto de cuáles son los mejores proveedores y clientes que les permiten tener mayores rentas, o los mecanismos a través de los cuales pueden realizar arbitraje transfronterizo (Narula & Driffield, 2011). Es decir, las EMN y ET son muy poderosas y ejercen, en la mayoría de los casos, poder de monopolio u oligopolio en los mercados globales (Chang & Andreoni, 2020).
¿Qué ocurre cuando entran en contacto las grandes ET y EMN con las EN de los países donde están situadas? El enfoque del desarrollismo asistido de la IED tiene origen en el examen de esta relación. De acuerdo con las teorías existentes, se distinguen tres posibilidades: la primera es que se establezcan relaciones beneficiosas; la segunda es que esto no ocurra porque las EN no tienen la capacidad de integrarse a las CGV por su limitada producción, técnica y aprendizaje; y la tercera es que se establezcan relaciones perjudiciales para las EN por la forma de “gobernanza” que se forma.
De acuerdo con Dunning y Lundan (2008), existen dos mecanismos a través de los cuales pueden beneficiarse las EN de las cualidades ventajosas que poseen las EMN y las ET. A éstos mecanismo se le llaman efectos indirectos. El primero son los “vínculos”, que hacen referencia a las relaciones cliente-proveedor, es decir, vínculos hacia delante y hacia atrás entre EMN o ET y las empresas locales. Una EN que es proveedora de insumos se beneficia de un aumento en la producción de las EMN o ET, puesto que le comprarán más y se verá en la necesidad de aumentar su producción, lo que se traducirá en mayores beneficios, que le darán la posibilidad de ampliar su planta productiva o adquirir mayores bienes de capital y tecnología para mejorar sus procesos productivos. Es decir, pues, que aumentará la productividad de esa empresa local. A la vez, aumentará la competencia en la rama de la industria de la empresa proveedora, puesto que muchas empresas querrán abastecer a la EMN y ET para asegurar sus ventas. Es sabido que la concurrencia entre empresas impulsa el desarrollo técnico y, por tanto, aumenta la productividad. Además, existe la posibilidad de que la EMN o ET transfieran tecnología, conocimiento, información o capacitación de personal a las empresas locales si requieren mejorar la calidad de los insumos para ofrecer un mejor producto.
El segundo, son los spillovers tecnológicos y de capital humano. En estos casos, las empresas locales pueden beneficiarse de los efectos demostración (como la ingeniería en reversa aplicada por China, Japón y Corea), los desbordamientos de conocimientos localizados, la transferencia de empleados capacitados y el aumento de la demanda y oferta educativa especializada (por ejemplo, la Universidad Aeronáutica en Querétaro y otras universidades del Bajío que abastecen a las empresas ubicadas en esa región). Este segundo mecanismo beneficia a empresas que no están vinculadas directamente con las EMN o ET, es decir, que son sus competidoras o se encuentran en las ramas de producción de las empresas proveedoras. Estos últimos mecanismos no se dan intencionalmente y son más difíciles, pues las EMN y ET tienden a proteger sus procesos productivos, conocimientos y avances tecnológicos. Si funcionan estos mecanismos, el país de acogida podrá desarrollarse, pues las empresas locales aumentarán su productividad (Dunning & Lundan, 2008; Narula & Driffield, 2011).
Estos mecanismos pueden verse coartados por diversas razones. Por ejemplo, que las empresas locales no tengan la capacidad para abastecer la cantidad de insumos que requiere la EMN o ET. Las pequeñas empresas nacionales carecen de conocimientos o tamaño para generar economías de escala para producir insumos fiables y tampoco cuentan con recursos para invertir en mejoras tecnológicas (Chang & Andreoni, 2020). El problema es que las empresas locales terminan insertándose en eslabones que requieren poca tecnología e infraestructura para producir insumos poco sofisticados y de bajo valor agregado. Esto compromete el aprendizaje futuro y el escalamiento de estas empresas en las CGV, lo que se traduce en un círculo vicioso que perpetúa el rezago de las empresas nacionales y el bajo desarrollo de estas economías de acogida.
Otro elemento que la literatura pone como punto central, es la insuficiente “capacidad de absorción” de las empresas nacionales. Por capacidad de absorción se entiende la capacidad que tiene una economía o empresa de reconocer, asimilar y aplicar nueva información externa, que la traduce en innovación (Cohen & Levinthal, 1990). Aunque las EMN proporcionen a las empresas locales oportunidades para acceder a maquinarias y equipos más avanzados y sofisticados, formas de organización más eficientes y otros elementos generados por los vínculos y las externalidades, eso no implica que las empresas locales puedan aprovechar dichas oportunidades. Esto dependerá de la capacidad que tengan las empresas locales de asimilar e internalizar los conocimientos que se le presentan y transformarlos en mejoras productivas. En concreto, la capacidad de absorción se ve reflejada, a nivel macroeconómico, en infraestructura pública, apertura comercial, calidad institucional y desarrollo del mercado financiero (Kinoshita & Lu, 2006; Kokko, 1994). A nivel microeconómico, en la relación capital por trabajador, inversión en I+D, tamaño de las empresas, calificación de la mano de obra. Otras variables indirectas que pueden medir la capacidad tecnológica de una empresa es el valor agregado de exportación y la cantidad de ventas al extranjero.
La tercera cuestión que impediría que las relaciones que se establecen entre EMN o ET y empresas locales sean beneficiosas, es el tipo de “gobernanza” que ejerce la empresa que tiene más peso en la cadena. La gobernanza es un elemento fundamental en el enfoque de las CGV porque identifica a los actores que tienen el poder de una cadena, generalmente son las EMN y ET, y muestra cómo ellos determinan la distribución de beneficios y riesgos entre quienes conforman la cadena. De acuerdo con Ha-Joon Chang y Andreoni (2020) las ET son tan poderosas que ejercen su poder oligopólico en los mercados globales de forma estratégica para captar mayor valor agregado, creando barreras de entrada y sometiendo a los proveedores. Existe, por ejemplo, la “situación de rehenes” que se da, generalmente, en las CGV de fabricación de productos de baja tecnología. Allí, las ET se apropian de valor induciendo a los proveedores a aumentar la escala y a mejorar la calidad de los productos, pero una vez comprometidos los recursos, los presionan a bajar los precios. Otra manera de captación de valor es que las ET o EMN controlen las fases de venta al por menor; esto generalmente pasa en las CGV de productos básicos.
Gereffi, Humphrey y Sturgeon (2005) realizaron una tipología de las formas de gobernabilidad y las dividieron en cinco grandes grupos: de mercado, modular, relacional, cautiva y jerárquica. Ésta puede cambiar a medida que una industria evoluciona y madura, e incluso pueden ser distintas entre eslabones de la misma cadena. En general, con excepción de la cautiva, casi todas las formas de gobernanza pueden permitir el escalamiento. Pero si algo es seguro es que todas también pueden restringir el acenso en la CGV (Gereffi, 2013). ¿De qué dependerá? De la debilidad de las empresas nacionales, de qué tan a merced estén de las EMN y ET.
Necesidad de una política industrial activa
El nexo entre la productividad y la política industrial es que la primera es el objetivo de la segunda. En otras palabras, el objetivo de la política industrial es incrementar la productividad, tomando a ésta como una medida de competitividad nacional, que tiene su reflejo en el crecimiento económico y en una participación satisfactoria en el comercio internacional. Quien logra tecnificarse y producir un mayor número de productos en menos unidad de tiempo y con menos factores productivos es más competitivo, puesto que esto le permite disminuir el precio de sus productos y, por tanto, ganar con mayor facilidad los mercados (Chang, Andreoni & Leong, 2013). La política industrial puede entenderse como un “[…] conjunto de políticas estructurales diseñadas para reforzar la eficiencia, la escala y la competitividad internacional de los sectores industriales nacionales […]” (Crafts & Hughes, 2013, pág. 1). En general, se pueden distinguir dos formas de política industrial: la horizontal y la selectiva. La primera tiene implicaciones, en mayor medida, a nivel macroeconómico y repercute en todos los sectores y todas las industrias; y la segunda, tiene implicaciones a nivel de empresa, en sectores específicos y es más “invasiva” en las relaciones que se establecen en el mercado. De igual forma, ambas hacen alusión, indirectamente, al incremento de la productividad. De hecho, dado que el sector manufacturero, por sus características intrínsecas, tiende a tener mayor potencial de expansión de la productividad, las políticas de desarrollo de los países suelen concentrarse en dinamizar este sector, poniendo énfasis en incrementar la inversión, la innovación y la adopción de nuevas tecnologías. Siguiendo esta línea, todos los elementos enunciados anteriormente conducen a la conclusión de que es impostergable una política industrial (Crafts & Hughes, 2013).
Sin embargo, entre los economistas existe la discusión de qué tipo de política industrial debe realizarse. Por ejemplo, algunos economistas consideran que la mejor política es aquella que remedia los fallos del mercado e incluso aquellas que van más allá, siempre y cuando no intervengan directamente en el mercado. Es por esto que se prefieren las políticas industriales «horizontales”, es decir, aquellas que “no son selectivas” –como la educación, las regulaciones del mercado de trabajo, la política de tipo de cambio, los impuestos, la infraestructura pública, entre otras– y que dejan intactas a las empresas y la competencia en el mercado. En cambio, hay quienes abogan por una política industrial “selectiva”, que intervenga más en las relaciones entre empresas y en el mercado en general, como obligar las fusiones entre empresas, la creación de monopolios artificiales, el rechazo a dar ciertas patentes, etc. La experiencia de los países del este asiático ha demostrado que la mejor política industrial es aquella donde hay una combinación de las políticas industriales “horizontales” y “selectivas”, dependiendo de las condiciones concretas de cada país; sin olvidar el compromiso de elevar la productividad de las empresas de propiedad nacional e impulsar, de esa manera, el desarrollo económico. Adicionalmente, acorde con lo que se ha expuesto en este ensayo, el Estado debe intervenir, al menos, en tres sentidos:
- Equilibrio en la gobernanza
De acuerdo con Gereffi, Humphrey y Sturgeon (2005), lo que determina el tipo de gobernanza que se establece en las cadenas de valor son la complejidad de las transacciones, la codificación de la información y la capacidad de los proveedores. Este último determinante es el más factible de garantizar por parte del Estado y se puede llevar a cabo mediante las políticas de protección de la industria durante sus primeros años de nacimiento. Al fortalecer a la industria naciente se están creando a los futuros proveedores de las empresas multinacionales; estas políticas deben ser combinadas con otras encaminadas a incrementar siempre la productividad, para que no ocurran efectos negativos como en Latinoamérica durante la industrialización por sustitución de importaciones. De acuerdo con Chang (2006), una de las causas de la dificultad de aplicar políticas de protección a la industria infante es que hay pocas posibilidades de economías de escala en las empresas nacionales nacientes. Los países del este asiático, en particular Japón, Corea del Sur y China, sortearon este problema mediante la organización de fusiones de pequeñas empresas para crear monopolios artificiales y la negociación de segmentación de mercados en industrias con muchos productores pequeños, para aumentar la escala. Adicionalmente, en Corea del Sur, Japón y China se llevaron a cabo políticas para disciplinar a los capitalistas beneficiados de la protección durante el periodo de infancia de su industria. Este control se realizó mediante los créditos bancarios y el control de las fuentes de financiamiento; pero el verdadero punto importante estuvo en que siempre se buscó incrementar constantemente la productividad de las empresas nacionales. No solo se les protegió con aranceles y subvenciones, sino que se les dio seguimiento en su desarrollo; no hubo oportunidad para que los capitalistas vieran las rentas como su principal fuente de riqueza, puesto que siempre estuvo latente la exigencia del incremento de la productividad (Chang, 2006).
- Aumento en la capacidad de absorción
Como ya se mencionó, la capacidad de absorción a nivel de empresa se observa en cuestiones como el nivel de capital por trabajador y de capital humano de las empresas. Un ejemplo de políticas encaminadas en este sentido es el de Taiwán, en la producción de chips semiconductores, donde el Estado invirtió en I+D e infraestructura y dio subsidios para la instalación de empresas, que incluyeron 50% de los costos del terreno, el 45% de la construcción de instalaciones y el 25% en la producción; algo similar ocurrió en Corea del Sur, Singapur y China (The White House, 2021). De acuerdo con Chang (2006), en los mismos países se subsidió la mejora de la maquinaria con programas de modernización entre las empresas y se difundieron las mejores prácticas tecnológicas. Todas estas medidas contribuyen al aumento de la capacidad de absorción de las empresas de estos países. Si nos remontamos un poco más atrás, podemos observar el caso de Estados Unidos. En la segunda mitad del siglo XIX, el gobierno aumentó la inversión pública en educación e infraestructura del transporte. En el periodo de posguerra, el gobierno invertía el 50% del total de I+D de Estados Unidos, cifra que incrementó hasta llegar al 66%. Además, se dio el caso donde los institutos nacionales de salud apoyaron con inversiones en investigación a las industrias farmacéutica y biotecnológica (Chang, 2002). En Inglaterra, con las reformas de Robert Walpole en 1721, el gobierno invirtió en generar infraestructura para aumentar la movilidad de materias primas y productos. En materia tecnológica, se quitaron aranceles a la importación de tecnología, se financió la adquisición de tecnología extranjera, se invirtió en educación, se incentivó la cooperación público-privada para financiar innovaciones y hubo negativa para reconocer las patentes extranjeras (Chang, 2002).
- Obligando a que se den spillovers y vínculos.
Un elemento especialmente difícil de lograr por el marco institucional global que se ha establecido –como la Organización Mundial del Comercio (OMC), el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC), las restricciones al financiamiento por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, los requisitos que se deben cumplir para pertenecer a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), al G7 y al Foro Económico Mundial, las restricciones a las que se deben acatar los países para poder establecer acuerdos comerciales (especialmente para países subdesarrollados), entre otras cuestiones– es el de los spillovers tecnológicos para empresas que no están vinculadas directamente a las EMN o ET. Se ha prohibido, por ejemplo, el uso de la ingeniería inversa en algunas ramas de la producción para aprender de las demás empresas; este mecanismo fue aplicado exitosamente por países como China y Corea del Sur en su proceso de desarrollo. A pesar de esto, se podría negociar estratégicamente con otros países para que permitieran este tipo de mecanismos. Los derechos de propiedad intelectual son otro elemento legal que se ha vuelto más restrictivo para el avance tecnológico de los países históricamente más rezagados; de igual manera, podría realizarse la gestión de licencias en derechos de propiedad industrial con otras empresas o países (Chang, 2006).
En cuanto a los spillovers de capital humano, el Estado no debería esperarse a la buena voluntad y demanda de las EMN y ET. Por el contrario, debería realizar las políticas correspondientes para elevar la educación, en especial la superior y la especializada, para que los estudiantes tengan la capacidad de abastecer de mano de obra al sector empresarial nacional e incluso a las EMN y ET. Esto va de la mano con lo que planteaba Chang y Andreoni (2020) respecto a que el aprendizaje está cada vez más disociado de la producción en los países subdesarrollados. Los académicos se han desvinculado de los procesos productivos y la innovación para el sector privado. El aprendizaje, en este sentido, es fundamental para las innovaciones y el desarrollo tecnológico, que son elemento que aumentan la productividad.
En cuanto a los vínculos, de acuerdo con el reporte Building resilent supply chains, revitalizing american manufacturing, and fostering broad-base growth publicado por La Casa Blanca, China ha empleado estrategias importantes para estimular la producción nacional e insertarse en eslabones de las CGV estratégicas.
Conclusiones
Como se ha observado, la variable fundamental que determina el desarrollo de un país es la productividad. Los esfuerzos de un país que busca desarrollarse deben estar encaminados en aumentar la densidad de capital, la acumulación de capital humano y del progreso técnico. ¿Cómo se debe hacer para impulsar estos determinantes?
Un mecanismo central para impulsar el desarrollo del país en el marco de las CGV es dirigiendo la actividad de las empresas locales a eslabones de las CGV donde haya mayor producción de valor agregado. Para llegar a esos eslabones deben aprovecharse los beneficios que ofrecen las relaciones que se establecen entre las EN y EMN, que son, principalmente, los vínculos y los spillovers tecnológicos y de capital humano. Sin embargo, existen mecanismos por los cuáles estos beneficios potenciales pueden verse restringidos. En particular, se trata de la poca capacidad de absorción de las empresas nacionales y la gobernanza desequilibrada que se establece entre EMN o ETN y las empresas locales. Para tratar de eliminar estos elementos que tornan perjudiciales las relaciones entre las EMN o ET y las EN, se necesita de la participación del Estado, con una política de industrialización activa, que combine políticas de corte horizontal y selectiva, de acuerdo con la clasificación de Crafts y Hughes (2013).
México debe aprender de procesos de desarrollo exitosos como China, Corea del Sur, Singapur y Taiwán; aunque es verdad que, como argumenta Chang (2006), el marco institucional mundial no ayuda mucho en seguir un proceso similar al de estos países. Sin embargo, a estas alturas, es mejor cualquier política industrial activa que una inexistente, puesto que desde hace décadas se sufren los males de su ausencia: pobreza, subdesarrollo y dependencia.
Ollin Vázquez es maestra en Economía por la UNAM e investigadora del Centro Mexicano de Estudios Económicos y Sociales.
[1] Se denomina Empresas Multinacionales a aquellas que tienen filiales en varios países, pero que no ofertan de manera coordinada sus productos. Cada EMN toma en cuenta las condiciones del mercado local y se adapta a él. Las operaciones administrativas y la toma de decisiones importantes se realiza desde la empresa matriz. Las Empresas Trasnacionales tienen sedes en varios países, donde cada una tiene la capacidad de decidir con mayor autonomía, cosas como invertir en I+D, adaptar su marketing al mercado local o fabricar productos diferentes a la empresa matriz; la administración de cada sede es descentralizada (Hamilton & Webster, 2009).
Bibliografía
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