Enero 2021
La política de desarrollo de la vivienda
La vivienda es un derecho humano fundamental para el desarrollo. Así lo reconocen ya prácticamente todos los Estados del mundo. Una vivienda adecuada consiste en un “espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable” (Derechos Humanos de las Naciones Unidas). El artículo 4° de la Constitución Política de nuestro Estado (CPEUM) estipula que “Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa”. La CPEUM también establece que es obligación del Estado crear los mecanismos para que este derecho se cumpla. Sin embargo, el acceso a una vivienda digna es una garantía meramente formal para buena parte de los mexicanos; en 2018 había casi 40 millones (uno de cada tres) en viviendas inadecuadas (Inegi, 2020).
El déficit de vivienda y servicios asociados a ella escaló con el proceso de urbanización detonado hace medio siglo. Más recientemente, el problema de la vivienda se abordó con políticas neoliberales, esto es, el modelo de desarrollo económico y social establecido en la década de los años ochenta y vigente aún. Este modelo preconiza los mecanismos de mercado para definir la producción y la distribución de la riqueza social. En términos de la política de vivienda, implica que el volumen y tipo de la oferta —tanto en lo que se refiere a vivienda nueva como a la reconstrucción o ampliación de la existente, así como en la determinación de para quién se produce, es decir, a qué precio y con qué facilidades— se determina en función de la rentabilidad de las actividades de construcción y del financiamiento de la vivienda.
Bajo este modelo de gestión, en los centros urbanos más grandes se amplió el acceso a la vivienda haciendo crecer la demanda efectiva mediante el crédito, es decir, mediante el desarrollo del mercado hipotecario. La participación del gobierno consistió en facilitar el acceso al crédito hipotecario de los trabajadores formales de bajos ingresos mediante el Infonavit y Fovissste (fundados ambos en 1972). Entre los años 2008 y 2018 la participación de la banca privada en el financiamiento para la adquisición o mejora de la vivienda en México pasó de 22% a 46%; el precio de la vivienda también registró un incremento constante por encima del Índice de Precios al Consumidor y alcanzó tasas de más de 10% anual en 2015 y 2018 (Fovissste, 2020).
La producción de vivienda se dejó en manos de las constructoras. Éstas, primando la obtención de beneficios, produjeron vivienda bajo un esquema muy segmentado. Por un lado un tipo de vivienda con materiales adecuados, espacios suficientes y bien distribuidos, localizada en las proximidades de los centros económicos y culturales. Los precios de estas viviendas las hacían asequibles solo para el último quintil de ingreso de la población (con ingresos de 6 salarios mínimos (SM) o más).[1] Por otro, vivienda “de interés social” para los trabajadores formales de bajos ingresos bajo el modelo conocido como “de llave en mano”.
El modelo de desarrollo de “llave en mano” implica reducir los costos al máximo y maximizar el número de viviendas vendidas. Por lo que se desarrollaron grandes unidades en suelo barato que se encuentraba mayoritariamente fuera del área urbana consolidada, con viviendas homogéneas que consideraban las necesidades mínimas de una familia nuclear pequeña[2]. Estas viviendas, desarrolladas así, traían problemas que las precarizaron notablemente, ya fuera porque sus dimensiones, distribución y equipamiento eran inadecuados para las familias o porque, recurrentemente, los servicios urbanos eran deficientes, sobre todo el de suministro de agua potable (Coneval, 2018; HIC, 2017).
Este modelo, si bien permitió el acceso a la vivienda de familias de trabajadores asalariados, provocó problemas no menos importantes y graves. La hiperconcentración de familias de trabajadores de ingreso bajo escaló la segregación espacial en las ciudades y afectó las relaciones sociales en el entorno inmediato; asimismo, afectó el ingreso familiar al tener que afrontar los gastos monetarios y de tiempo en el transporte hacia los centros de trabajo, educativos, sanitarios, etc. que hacían inviable dicha vivienda. La Conavi (2019) estima que, en 2020, había 650 mil viviendas abandonadas a causa de la falta de adecuación, lejanía y violencia generada en estos entornos.
Mientras tanto, los millones de trabajadores informales, así como los trabajadores formales de menores ingresos, excluidos de los créditos hipotecarios de las instituciones, públicas y privadas, fueron marginalmente atendidos por programas más puntuales de subsidios monetarios o en especie. El acceso a la vivienda, sobre todo para este último grupo, se hizo más difícil con las políticas de embellecimiento y compacidad del desarrollo urbano, en auge en este periodo, que provocaron un incremento del precio del suelo que, de facto, expulsó a los hogares más pobres de los centros urbanos.
De acuerdo con el informe de 2019 del Infonavit, el parque nacional de vivienda habitada era de 33.3 millones; en 70% de ellas vivía el propietario, 15.4% estaba rentada y el 14.6% restante era vivienda prestada. La mayor parte de la vivienda en la que reside su propietario (64%) se obtuvo con medios financieros propios, ya sea que la construyera (56% del total) o la comprara (8% del total); mientras que solo 4.2 millones (18%) se financió mediante el crédito de un organismo público. Es decir, el impacto de la política de vivienda popular ha sido marginal en cuanto a mejorar el acceso a ésta.
Pero el problema de la vivienda no se limita al acceso. Hay problemas serios de viviendas construidas con materiales de desecho o sin baño y cocina construidos. De acuerdo con la Sedatu (2019), 9.4 millones de viviendas (casi una de cada tres) presenta rezago habitacional: 79% están construidas con materiales de desecho, 2% no tiene excusado y 19% presenta hacinamiento. Y los problemas son más agudos en los sectores más pobres de la sociedad: en 6.8 millones (72%) de las viviendas con rezago habitacional, el jefe de hogar no tiene un empleo formal, en más de 4 millones (45%) sus ingresos son menores a 2 SM y en 7.2 millones (77%) ganan hasta 4 SM.
El informe del HIC (2017), identifica la causa del problema de la vivienda en el nivel de ingresos de la mayoría de los mexicanos. Es decir, la pobreza y la desigualdad en el acceso a la vivienda no es más que reflejo de las desigualdades de ingreso y riqueza que prevalecen en México. En este contexto, una política de vivienda popular que tenga el objetivo de garantizar el ejercicio del derecho a una vivienda adecuada de la población es —además de un derecho humano y, por ello, una condición para el desarrollo— una política de redistribución de la riqueza social y un mecanismo de corrección de las desigualdades creadas por el mercado.
La política de vivienda de la “Cuarta Transformación“
La “Cuarta Transformación” dice de sí misma que su administración representa un punto de quiebre para el país, que su gobierno tiene como principio rector la defenestración del modelo neoliberal. En materia de vivienda, el gobierno anunció un cambio de paradigma en la política pública que le daría la vuelta al problema. La novísima estrategia pública para mejorar el acceso a la vivienda adecuada en el país consiste en que, en lugar de construirla para la población, lo hará con ella; esto —dicen ellos— significa que los subsidios se otorgarán sin intermediarios y se priorizará la autoconstrucción, aunque asistida por profesionales para que la vivienda cumpla con los requerimientos técnicos mínimos; por otro lado, se define como población objetivo a la población indígena, a las mujeres y a los adultos mayores. En suma, el discurso más que repetido, ahora aplicado al problema de la vivienda.
En el Programa Sectorial de la Sedatu 2019-2024 se plantea como objetivo prioritario “Garantizar el derecho a la vivienda adecuada para todas las personas (…) cuyo enfoque planeado e integrado al territorio, prioriza la atención al rezago habitacional y a la población históricamente discriminada”. Pero este derecho también estaba estipulado como objetivo prioritario en el programa sectorial del sexenio anterior y, a la luz de los resultados citados más arriba, es evidente que no basta plantear el derecho en términos formales. Hay otro tipo de declaraciones grandilocuentes como que “El mandato de esta administración es recuperar la rectoría del Estado en materia de vivienda”, o que “Por primera vez, un Programa Nacional incorpora los siete elementos de la vivienda adecuada establecidos por ONU: seguridad de la tenencia; disponibilidad de servicios, materiales, instalaciones e infraestructura; asequibilidad, habitabilidad, accesibilidad; ubicación y adecuación cultural. De esta manera, se busca que todos los actores impulsen estos criterios en los planes, reglas y programas de cada institución”. Declaraciones que, cuando menos, habría que verificar con la política instrumentada efectivamente desde el gobierno federal.
Uno de los primeros cambios promovidos por la “Cuarta Transformación” fue la reforma a la Ley de Vivienda de 2019 para definir a la Sedatu como responsable de toda la política de vivienda federal que integra las acciones de los cinco organismos participantes, a saber: Conavi, Fonhapo, Infonavit, Fovissste y la SHF. La guía rectora de toda esta política es el Programa Nacional de Vivienda 2019-2024 (PNV). El PNV comprende diversos aspectos relacionados con la coordinación entre organización y ejercicio de los recursos, entre otros; aquí nos limitamos a revisar la propuesta que se hace en relación directa con acceso a la vivienda, particularmente con la de los sectores excluidos de los mercados formales de crédito.
El Infonavit es, con mucho, la principal institución de crédito hipotecario; ella sola maneja más de la mitad del total de la cartera. Además, en los últimos 12 años se ha casi triplicado el monto de dicha cartera. Junto con el Fovissste otorga 64% del crédito hipotecario total. Ambas instituciones tienen definidas a sus poblaciones beneficiarias, constituidas por sus derechohabientes. Infonavit tiene 20.5 millones de cuentas de ahorro para la vivienda de trabajadores en activo, de las cuales 4.4 millones (25%) cuentan con un crédito hipotecario. El Cuadro 1 muestra el peso de los sectores público y privado, considerando el número de “acciones” otorgadas, tanto para la compra, como para el mejoramiento de la vivienda en los 11 años señalados. El cuadro muestra que el Infonavit y el Fovissste juntos cubren una de cada cinco acciones del total nacional. Sin embargo, ambos organismos tradicionalmente han cubierto a sus derechohabientes con mayor ingreso. El cuadro citado también refiere el promedio del monto de los créditos otorgados como evidencia de los segmentos de vivienda que financia cada organismo.
La reforma a las leyes del Infonavit y el Fovissste consiste en incrementar el acceso al crédito hipotecario de la población. En sus palabras, la propuesta criticaba que la normativa hacía que los trabajadores vieran “supeditados sus fondos de vivienda a hipótesis legales rigurosas” por lo que impede que “el trabajador emplee [tanto su ahorro como el crédito] de una manera más conveniente”. La reforma consistió, esencialmente, en tres cambios: 1) declarar que el trabajador puede obtener el crédito “directamente y sin intermediarios”; 2) permitir que los trabajadores que hayan sido en algún momento derechohabientes y hayan, por tanto, cotizado en estos organismos, puedan tener acceso a un crédito de los mismos; y 3) ampliar el número de veces en que un beneficiario pueda acceder al crédito, a la adquisición de un terreno y no solo de una vivienda, así como la portabilidad de hipotecas obtenidas en la banca comercial al sistema de estas instituciones.
A esta reforma habrá de seguirla la reglamentación de estos cambios, la cual no ha ocurrido, y en esta última se tendrá que valorar qué tanto los trabajadores se beneficiarán y qué tanto permitirá combatir el rezago habitacional. Este pendiente no impide advertir riesgos no menores en la reforma; por ejemplo, que bajo este esquema el crédito se use para otro objetivo que no sea mejorar la vivienda o que, dado que se otorgarán créditos a acreedores sin solvencia financiera suficiente, estos organismos acaben siendo financieramente inviables. Pero más allá de ello, podemos decir que esta solución condiciona el acceso a la vivienda a la situación laboral de los individuos, aspecto en el que, precisamente, se funda buena parte de la situación de pobreza y desigualdad del país.
La “Cuarta Transformación”, en voz del presidente Andrés Manuel y del secretario de la Sedatu, ha declarado que, en materia de vivienda, su población objetivo es la más vulnerable, es decir, la que ha estado más relegada del acceso a la vivienda digna. Los apoyos otorgados por “Otros organismos” (ver Cuadro 1), ya sea mediante créditos o transferencias por el sector público, tradicionalmente han definido como población beneficiaria a los sectores sin acceso al crédito hipotecario de la banca privada (Infonavit o Fovissste), bien porque no tienen el ingreso mínimo, o porque son trabajadores informales. Estos apoyos son los que nos ocupan porque son los que impactan sobre el segmento de la población más vulnerable. El Cuadro 1 muestra que 71% del total de acciones son de este tipo, no obstante, el monto promedio de los apoyos es bajísimo si se compara, por ejemplo, con el costo de la vivienda.[3]
El organismo responsable de los programas de vivienda social es la Conavi. Este consejo es el encargado de crear los mecanismos para subsidiar la construcción o mejoramiento de la vivienda. En lo que va del gobierno morenista, se han instrumentado tres programas: el de Nacional de Reconstrucción (PNR), el de Mejoramiento Urbano (PMU) y el de Vivienda Social. El primero prioriza la reconstrucción y reubicación de la vivienda dañada en los municipios afectados por los sismos. Con los otros dos se propone reducir la carencia de vivienda de la población más vulnerable, aunque el tercero está más enfocado en los centros urbanos. Además, a propósito de la pandemia y la crisis económica, se puso en marcha el Programa Emergente de Vivienda con el objetivo de reactivar el sector de la construcción. Éste consiste en otorgar un subsidio a la población de bajos ingresos (hogares con ingreso menor de $12,770 mensuales, esto es, hasta 3 salarios mínimos) de los municipios seleccionados como “prioritarios” por el PMU, y el subsidio debe emplearse en obras que abatan el rezago habitacional.
¿Cuáles han sido los resultados de esta política? De acuerdo con el informe de actividades de la Sedatu, entre el primero de julio y el 31 de diciembre de 2019, se otorgaron 81,231 subsidios con una inversión de 4.79 mil millones de pesos distribuidos como se muestra en el Cuadro 2a y 2b.
El 13 de febrero de 2020 el presidente Andrés Manuel declaró: “estamos pensando en cerca de un millón de acciones de vivienda”[4], después de haber admitido que durante 2019 “se detuvo la construcción de vivienda, de unidades habitacionales, por todo el desbarajuste que nos dejaron”. Sin embargo, esta meta está muy lejos de cumplirse. En la página del Sistema Nacional de Información e Indicadores de Vivienda (SNIIV), la Conavi reporta los resultados de los distintos programas y modalidades puestos en marcha. De acuerdo con ellos, al 31 de octubre de 2020 se había registrado solamente 18.6 mil acciones de vivienda realizadas, de las 34.4 mil acciones programadas; es decir, casi al final de año se habían entregado apenas 54% de las acciones programadas.
Solo en el Programa Emergente de Vivienda, la Sedatu se propuso otorgar 165 mil apoyos para el mejoramiento de la vivienda durante la pandemia. Este programa se insertó en las pobres medidas de reactivación económica que implementó el gobierno ante la situación de crisis generalizada en el país, pues es bien sabido el alto, aunque perecedero, impacto que la actividad de la construcción tiene sobre el empleo. A finales de septiembre, se había dispersado solo la cuarta parte (41 mil) de las acciones propuestas.
En el Programa de Vivienda Social en 2019, que se propuso atender a la población más vulnerable del país, la “vertiente” más común fue la de cofinanciamiento. De cada 4 subsidios otorgados, 3 se hicieron bajo este esquema. ¿Qué significa para el beneficiario esta vertiente? Pues que recibe un subsidio que solo es complementario a su ahorro. El Manual de Operaciones de este esquema de subsidio dice en el Artículo 17 que refiere a las “Condiciones previas del subsidio federal y del financiamiento”, en los incisos especificados, lo siguiente sobre el beneficiario:
“f. Deberá contar y aportar el ahorro previo, mismo que se deberá destinar a la intervención habitacional en la que se aplicará el subsidio federal y el financiamiento.
g. Deberá obtener un financiamiento, a través de alguna Entidad Ejecutora, para aplicarlo en la misma intervención habitacional para la que solicita el subsidio federal (…).
k. Para la modalidad de autoproducción de vivienda, deberá llevar a cabo la acción habitacional a través de los Organismos Ejecutores de Obra (OEO) registrados ante la CONAVI”.[5]
Es decir que, para acceder a un subsidio de la Conavi, los potenciales beneficiarios deben haber ahorrado y deben firmar un crédito con alguna constructora privada. Todo lo contrario a lo planteado en los documentos y declaraciones citadas. Y de aquí surgen, también, las principales dificultades para que no se alcancen las metas programadas por esta administración pues los beneficiarios potenciales no tienen modo de cumplir con los requisitos planteados.
Demagogia de la “Cuarta Transformación” en materia de vivienda
Los programas sectoriales de la Sedatu y de la Conavi en este sexenio hacen una crítica aguda al modelo de desarrollo habitacional implementado durante los últimos 30 años; señalan con acierto la falta de un plan de desarrollo territorial que ponga en el centro el derecho a la vivienda de los millones de mexicanos, pues se otorgaba manga ancha a los desarrolladores inmobiliarios, así como a las instituciones financieras de crédito. Bajo este esquema, se gestaron abusos ambientales y financieros en detrimento del derecho de la población. Así, mientras se multiplicaba el volumen de viviendas nuevas, crecía también el déficit o rezago habitacional por las condiciones de emplazamiento, asequibilidad y condiciones de la vivienda.
A pesar de las declaraciones y de los programas grandilocuentes, en la práctica la política de la “Cuarta Transformación” en materia de vivienda le apuesta a la misma fórmula: dar acceso a los trabajadores formales afiliados al Infonavit y al Fovissste, de manera prioritaria (dando facilidades para el manejo especulativo de la propiedad de la vivienda, dado que ahora se otorgarán los créditos que se tenga a bien solicitar el beneficiario), y abandonar a su suerte a la población más vulnerable. Mientras que a los primeros se le facilita el acceso al subsidio, a los segundos se les restringe mediante la exigencia de un ahorro y de firmar un crédito con una institución privada.
El número de subsidios resultan una gota de agua dulce en un océano, aun añadiendo los “dispersados” mediante el Programa Emergente. En los dos años transcurridos, la Conavi ha otorgado 152 mil subsidios que, en relación con los 9.4 millones de vivienda con rezago habitacional, representa 1.6% y 15% de la meta anunciada por el presidente en febrero pasado. Una farsa para las necesidades de la población.
Vania Sánchez es doctora en Economía Aplicada por la Universidad Autónoma de Barcelona e investigadora del Centro Mexicano de Estudios Económicos y Sociales.
[1] Del total de la vivienda en la que residen sus propietarios, solo 8% fue adquirida o construida con un crédito hipotecario de la banca comercial (Conavi, 2019).
[2] En 2010, 36% de los hogares era no nuclear (INEGI, Censo de Población y Vivienda, 2010).
[3] Los segmentos de vivienda, según el Registro Único de la Vivienda (RUV), se hacen con base en el precio de la vivienda y son cinco: económica (3,395 pesos por m2 en marzo de 2020), popular (7,740 pesos por m2), tradicional (8,796 pesos por m2), media (11,087 pesos por m2) y residencial (14,616 pesos por m2).
[4] Según el último informe de gobierno de Enrique Peña Nieto, como parte de la Estrategia Nacional de Inclusión instrumentada en la segunda mitad de su gobierno, se hicieron 1.4 millones de acciones para mejorar las condiciones de construcción de los techos, las paredes y los pisos. Esto representa, en promedio, casi 500 mil acciones por año, aunque se cubrió apenas 15% de las viviendas que requerían alguna intervención a fin de garantizar su habitabilidad.
[5] https://www.conavi.gob.mx/gobmx/pvs/NORMATIVIDAD/MANUAL_PO_PVS_COFINANCIAMIENTO.pdf revisado el 4 de diciembre de 2020.
BIBLIOGRAFÍA
Conavi (2019) Informe Anual de Actividades. Disponible en https://www.conavi.gob.mx/gobmx/comiteetica/doc/C.%20INFORMES/Informe_Anual_de_Actividades_2019_CEPCI_(Firmado).pdf
Coneval (2018) Medición de la Pobreza. Disponible en https://www.coneval.org.mx/Medicion/Paginas/Medici%C3%B3n/Calidad-y-espacios-en-la-vivienda.aspx
Fovissste (2020). Plan estratégico de negocios. Disponible en http://transparencia.fovissste.gob.mx/pdf/Plan_Estrategico_de_Negocios_PEN_2020_2024_VF.pdf
HIC (2017). Informe sobre los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales en México. Disponible en https://hic-al.org/informate/publicaciones-articulos-noticias-y-libros-de-nuestra-coalicion/libros/
INEGI. Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (2018).
______Inventario nacional de vivienda. Disponible en https://www.inegi.org.mx/app/mapa/inv/
Infonavit (2019) Reporte anual de vivienda. Disponible en https://portalmx.infonavit.org.mx/wps/wcm/connect/6a22332f-f9fe-4f17-8d93-9efc959086b2/ReporteAnualVivienda2019.pdf?MOD=AJPERES&CVID=mW5tCKM
Programa Nacional de Vivienda 2019-2024. Disponible en https://www.gob.mx/sedatu/documentos/programa-nacional-de-vivienda-2019-2024
Programa Sectorial de la Sedatu 2019-2024. Disponible en https://www.gob.mx/sedatu/acciones-y-programas/programa-sectorial-de-desarrollo-agrario-territorial-y-urbano-2020-2024