¿Transferencias monetarias para el sector agropecuario? análisis del impacto de Procampo en el medio rural

Jorge López Hernández

Uno de los programas más importantes creados en la década de los noventa para el sector agropecuario y rural fue el Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo), que cumplía con dos propósitos muy importantes: por un lado, se le aseguraba cierto ingreso a los productores que se verían afectados por la competencia internacional y, por el otro, se cumplía con los compromisos internacionales de no distorsionar la producción mediante la intervención del Estado. Su importancia radica por su amplio número de beneficiados y por apoyar a productores de autoconsumo y comerciales.

Este programa se diseñó en el contexto de la nueva política económica enfocada a impulsar el mercado y reducir la participación del Estado en la economía. Procampo fue uno de los primeros programas de transferencias monetarias directas que funcionó como política social y productiva, ya que tenía el objetivo de mejorar el ingreso de los productores del campo e incrementar la producción y productividad del sector agrícola.

El objetivo de este trabajo es hacer un análisis sobre el impacto que tuvo el programa en el ingreso, en la producción y en la desigualdad en el ingreso de los productores y del medio rural en general. De esta manera se podrá saber si las transferencias monetarias son una buena política para incrementar la producción agrícola y mejorar el bienestar de la población rural. Para cumplir con el objetivo planteado, se hizo una revisión de los estudios sobre el impacto de Procampo en la producción y en el ingreso, además, se realizó una evaluación de impacto sobre el ingreso y la desigualdad de los hogares rurales a través de la metodología de la descomposición del coeficiente de Gini.

El trabajo consta de cuatro apartados; en el primero, hay una descripción general de Procampo; posteriormente, se presentan los diferentes estudios que han evaluado al programa; en tercer lugar, se dan los resultados obtenidos en esta investigación, y, al final, el trabajo cierra con las conclusiones.

I. Procampo

Ante la eliminación de los precios de garantía y con la firma del Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN), el Estado mexicano creó, a finales de 1993, el Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) con el objetivo de compensar a los productores nacionales ante la competencia y los subsidios otorgados a los productores de E.E. U.U y Canadá.

De acuerdo con la Agencia de Servicios a la Comercialización y Desarrollo de Mercados Agropecuarios (ASERCA,1993) Procampo tenía los siguientes objetivos: 1) Brindar apoyo directo a más de 3.3 millones de productores rurales, 2) fomentar la reconversión productiva, 3) compensar los subsidios que otros países, especialmente los desarrollados, otorgan a algunos productores agrícolas, 4) incrementar la competitividad de las cadenas productivas relacionadas con el sector agrícola, en especial la actividad pecuaria y 5) frenar la degradación del medio ambiente.

El monto de recursos destinados para la operación de Procampo se muestra en la gráfica 1. El año en el que se destinaron más recursos fue en 1995 donde alcanzó la cifra de 25,360.9 millones de pesos del 2013. Desde su inicio hasta el 2007 el monto ejercido fue superior a los veinte mil millones de pesos. Procampo se había diseñado para operar solo 15 años, es decir, hasta el año 2008. En 2008 el gobierno decidió continuar con el programa, sin embargo, los recursos otorgados para la operación se redujeron; a partir de ese año el monto disminuyó hasta alcanzar el nivel mínimo en 2017 que fue de 6,775.2 millones de pesos. A partir del 2014 el programa cambió de nombre y se convirtió en Proagro Productivo, con lo cual también cambiaron sus objetivos, que se orientaron a fomentar la productividad. El programa estuvo vigente hasta el 2018, ya que en 2019 se eliminó.

Gráfica 1. Presupuesto ejercido por Procampo[1] (millones de pesos a precios de 2013)

Fuente: elaboración propia con datos del sexto informe de gobierno de los presidentes F.C.H. y E.P.N.[1]
A partir de 2014 el presupuesto corresponde a Proagro Productivo.

II. Evaluaciones sobre el impacto de Procampo en el sector agropecuario

Este apartado tiene el objetivo de presentar los hallazgos de las principales evaluaciones realizadas a Procampo. Los estudios se clasificaron en dos grupos, en primer lugar, se presentan los trabajos que analizaron el comportamiento de algunas variables de producción, y, en segundo lugar, los que analizaron a Procampo desde la perspectiva de una política social.

García (2002) evaluó el impacto de Procampo en la producción de maíz para el año 1997. El resultado que obtuvo fue que la producción de maíz responde de manera inelástica al pago de Procampo en todas las regiones del país, es decir, que las transferencias de Procampo no tienen efecto significativo en la producción de maíz; sin embargo, las elasticidades son relativamente mayores en las regiones del norte del país, lo cual indica que los impactos en esas regiones son mayores. Además, el autor menciona que “la respuesta de la oferta de maíz al apoyo directo depende de los niveles de productividad obtenidos por hectárea y por lo tanto de las tecnologías usadas en la producción” (p. 670).

El autor concluye que el programa proporciona un importante ingreso a los productores de maíz. En promedio, a nivel nacional, Procampo representó el 13% del ingreso total por productor; para los productores de régimen de temporal representó el 21% y para los de riego el 8%.

García, Skaggs, y Crawford (2011) encontraron que sin Procampo la producción de maíz sería menor y las importaciones mayores. En caso de que se eliminara el programa, la producción descendería en 3.2 millones de toneladas y el empleo en 12.5 millones de jornales, en relación con los niveles observados en 2005-2007. Los autores también encontraron que, sin el programa, el consumo disminuiría en 250 mil toneladas. Al calcular el excedente del consumidor y del productor, obtuvieron que, con Procampo, el excedente total es mayor.

Molina, García, Chalita y Pérez (2012) mediante el cálculo de la elasticidad de la oferta, encontraron que ante un incremento del pago de Procampo en 10%, la cantidad producida de maíz forrajero incrementaría en 1.7%, mientras que el sorgo aumentaría en 0.9%, con todos los demás factores de la oferta constantes. Y si el pago de Procampo se incrementara en 100 pesos la producción de maíz se incrementaría en 69 mil toneladas. Los autores mencionan que, si los productores usaran las transferencias en inversiones productivas, tendría efectos multiplicadores, con lo cual su ingreso sería mayor al de la transferencia.

Corte y Carrillo (2018) compararon el impacto de Procampo entre los hogares dedicados a la producción de maíz y de frijol en el año 2010. Los autores afirman que hay una diferencia significativa entre los hogares que producen maíz y reciben Procampo, con los que no reciben. Los que reciben apoyos del programa su producción es mayor en comparación con los que no reciben. Para el caso del frijol, los autores encontraron que no hay diferencias significativas entre los beneficiarios y no beneficiarios, lo que indica que la producción de frijol no se incrementa con los apoyos. Los autores concluyen que Procampo tiene impactos diferenciados en cada cultivo.

Sadoulet y De Janvry (2001) analizaron los efectos directos e indirectos de las transferencias de Procampo en los hogares ejidales de México. El estudio se enfocó en el sector ejidal, debido a que es un sector que cuenta con activos productivos (tierra, principalmente) pero no cuenta con la liquidez suficiente para utilizar sus activos de manera eficiente. Los autores calcularon la magnitud de los multiplicadores de ingresos de corto plazo creados por las transferencias de Procampo. Encontraron que existe un efecto multiplicador positivo en la agricultura debido a que, por cada peso de transferencia de Procampo, genera en promedio 0.33 pesos en los ingresos agrícolas. Los hogares que presentan un multiplicador mayor son los que tienen mayor extensión de tierras irrigadas, tienen acceso a asistencia técnica, y que no tienen acceso al crédito. Al calcular los efectos totales (que se obtienen sumando el valor monetario de los efectos directos de las transferencias y los ingresos generados a través de los efectos indirectos medidos por los multiplicadores) encontraron que la contribución total de Procampo en el incremento de los ingresos de 1994 a 1997 fue de 18%. Por otro lado, los autores obtuvieron que, sin las transferencias del programa, los ingresos hubiesen caído en 3.2% en el mismo periodo. Los multiplicadores para todos los hogares de los efectos directos están en el rango de 1.5 a 2.6 en promedio. Estos multiplicadores son más altos para los hogares con unidades de producción medianas y grandes, que cuentan con bajo número de adultos mayores, y que están ubicados en las regiones del Centro y del Golfo.

En el primer rubro de evaluaciones, los autores coinciden que el programa tiene impactos positivos en la producción agrícola, y en el ingreso de los productores, sin embargo, García (2002), Molina, et al. (2012), Sadoulet y De Janvry (2001), señalan que el impacto de las transferencias monetarias sería mayor, con productores que cuentan con mayor tecnología, que el destino de los recursos sea la inversión, y en unidades de producción medianas y grandes. Es decir, los estudios indican que, es posible incrementar el impacto de los recursos públicos destinados al sector agropecuario si se destinan a promover actividades productivas.

En el segundo rubro de evaluaciones se agruparon los estudios que analizaron a Procampo desde una perspectiva de política social, por lo que sus variables de interés fueron: el ingreso, la desigualdad y la seguridad alimentaria. A continuación, se presentan los principales hallazgos de la evaluación de Procampo como política social.

Wodon y Yitzhaki (2002) encontraron que las transferencias de Procampo reducen la desigualdad en los hogares. Al comparar la reducción de la desigualdad a nivel nacional, urbano y rural, los resultados indicaron que hay una mayor reducción a nivel nacional. En el caso de las zonas rurales el impacto de Procampo en la desigualdad es menor.

Davis, Ruiz, Handa, Stampini y Winters (2006) analizaron el impacto de Procampo y Progresa en la nutrición y en la seguridad alimentaria de los hogares rurales. Los autores hallaron que Procampo incrementa la seguridad alimentaria a través de la ingesta de calorías provenientes de la producción doméstica, debido a que el programa incentiva la producción agrícola de los hogares. Además, ayuda a que los hogares aumenten su consumo de carne y pescado.

Hernández y Martínez (2009) evaluaron el impacto del cambio de política agrícola de precios de garantía al de pagos directos en los precios reales de arroz, trigo, sorgo, maíz y frijol. Los autores eliminaron los efectos de las importaciones, para que de esta manera se pudiera observar únicamente los efectos de Procampo. Los resultados fueron que los precios sufrieron un descenso durante el periodo de pagos directos en comparación con el periodo de precios de garantía. Por lo tanto, concluyen, “que una política de control de precios encarece el gasto del consumidor, comparado con la política de pagos directos” (p.158). En otras palabras, los resultados indican que Procampo ayudó a mejorar el ingreso real de las familias, ya que los precios de los principales granos de consumo nacional disminuyeron.

Martínez, Plakias y Partridge (2017) estimaron la incidencia o capitalización de Procampo en la tasa de alquiler de las tierras agrícolas, además, analizaron la distribución de los recursos entre arrendatarios y los dueños de la tierra. Los autores parten de que uno de los objetivos de Procampo es ayudar a mejorar los ingresos de los productores pobres. De tal manera, si la incidencia de la capitalización de Procampo en la tasa de alquiler es baja, significa que los recursos se quedan con los arrendatarios, por otra parte, si la incidencia es alta, significa que los recursos se quedan en manos de los dueños de las tierras. Los resultados hallados en la investigación señalan que existe una baja incidencia de Procampo en la capitalización de las tasas de alquiler de tierras agrícolas. Lo que significa que el subsidio de Procampo no se transfiere de los agricultores arrendatarios a los propietarios de tierras, es decir, los que se benefician de ese ingreso son los agricultores sin tierra. Ante estos hallazgos, los autores mencionan que Procampo está cumpliendo su objetivo de contribuir en los ingresos de los hogares dedicados a la agricultura.

Yunes, Dyer, Rivera y Stabridis (2017) evaluaron los efectos de los dos programas de transferencias monetarias aplicados al medio rural, Prospera y Procampo. Los resultados obtenidos para el caso de Procampo indicaron que, si desaparece el programa, los ingresos de los hogares participantes tendrían una disminución de 0.9%, con variaciones regionales entre el 0.4% y 2.3%; los efectos indirectos[1] son reducidos, lo cual refleja que los recursos del programa se fugan del medio rural, debido a que se gastan en bienes y servicios fuera de él. Los resultados también señalan que los hogares que reciben las transferencias son menos vulnerables en cuanto a ingresos en comparación con los que no reciben, ya que disminuye su probabilidad de caer en pobreza de capacidades o alimentaria.

En las evaluaciones del programa como política social, los autores muestran que las transferencias cumplen con sus objetivos, es decir, mejoran el ingreso de los productores, disminuye la desigualdad, diversifica la alimentación en los hogares beneficiados y garantiza la seguridad alimentaria. Por lo tanto, se puede afirmar que Procampo ha tenido buenos resultados como política social.

III. Impacto de Procampo en el ingreso y en la desigualdad de los hogares rurales

El objetivo de este apartado es evaluar Procampo en los hogares rurales a través de dos variables, el ingreso y la desigualdad. Con este ejercicio se verificó la importancia que tienen las transferencias del programa en el ingreso corriente total de las familias rurales, además, se conoció el efecto del programa en la desigualdad.

Para evaluar el programa se utilizó la metodología propuesta por Lerman y Yitzhaki (1985), que descompone el índice de Gini en sus fuentes de ingresos. La fuente de datos que se utilizó en este trabajo fueron la Encuesta Nacional de Ingreso Gasto de los Hogares (ENIGH) de los años: 1996,1998, 2000, 2002, 2004, 2006, 2008, 2010, 2012, 2014 y 2016.

Para los objetivos de este trabajo, se agruparon cinco fuentes del ingreso corriente total: 1) El ingreso de mercado, que engloba todos los ingresos provenientes de la participación de los integrantes de los hogares en el mercado laboral; 2) transferencias privadas, que se refiere a todas las transferencias monetarias que reciben los hogares rurales de instituciones privadas; 3) transferencias públicas, agrupando a todas las transferencias monetarias que reciben los hogares rurales de parte de las instituciones públicas; 4) ingresos no monetarios, que se refiere a todos los ingresos que reciben los hogares en especie; y 5) ingresos provenientes del programa Procampo.

IV. Resultados

Los resultados que se muestran en el cuadro 1 indican la composición del ingreso corriente total de los hogares rurales por su fuente de ingresos. El ingreso corriente total engloba a todos los ingresos monetarios y los no monetarios, es decir, solo ingresos en especie.

Durante el periodo analizado, el ingreso de mercado representó el 57.6% en promedio. De 1996 a 2008 este ingreso participó en casi 60%, excepto en 2002 que disminuyó a 48.5%. En 2014 y 2016 la importancia de estos ingresos aumentó hasta llegar a representar el 65.2% en el último año. La segunda fuente de ingresos más importante del ingreso corriente son los ingresos no monetarios. Desde 1996 hasta 2014 fueron superiores a 23%, teniendo un máximo de 35.9% en 2002. Estos ingresos presentaron una tendencia decreciente en todo el periodo.

Cuadro 1. Participación de las fuentes de ingreso en el ingreso corriente total (%)

Fuente: elaboración propia con base en las ENIGH 1996-2016.

La participación de los ingresos provenientes de Procampo fue de 1.4% en promedio  durante el periodo. En los años donde alcanzó una mayor participación fue en 1996 con 2.2%, en 2002 con  2.7%, y en 2010 con 2.5%. La mayor proporción no se debió a que los recursos que otorgó el programa se hayan incrementado; el incremento en la proporción fue resultado de la disminución de las otras fuentes de ingresos. Lo anterior indica que el ingreso derivado del programa es relativamente pequeño dentro de los ingresos de las familias rurales, sin embargo, su importancia radicó en que era un ingreso monetario fijo y seguro para los hogares beneficiados.

En el cuadro 2 se presentan los resultados obtenidos sobre la aportación que hace cada fuente de ingreso al coeficiente de Gini, es decir, a la desigualdad entre los hogares rurales. Los resultados indican que los ingresos que provienen por participar en el mercado de trabajo contribuyeron durante el periodo con el 61.1% en promedio al coeficiente de Gini; los ingresos no monetarios aportaron en todo el periodo el 24% en promedio, las transferencias privadas y públicas de 2008 a 2016 aportaron en promedio 14.8% y 0.1% respectivamente. La aportación de Procampo  al coeficiente de Gini fue de 1.1%. Lo anterior indica que las transferencias del programa son fuente de desigualdad  en los hogares rurales. A pesar de ser pequeña la aportación, es un resultado no deseado, debido a que las transferencias públicas deben disminuir la desigualdad. No obstante, la tendencia de la aportación es negativa, lo cual significa que la contribución a la desigualdad es cada vez menor. De acuerdo con los cálculos obtenidos de la elasticidad Gini del ingreso, ante un aumento en el monto de las transferencias, el índice de Gini disminuiría, es decir, aumentando los recursos se podría eliminar la contribución que hace Procampo al Gini.

Cuadro 2. Participación de las fuentes de ingreso en el Gini total (%)

Fuente: elaboración propia con base en las ENIGH 1996-2016.

V. Conclusiones

De acuerdo con las investigaciones citadas en este trabajo, el primer grupo de estudios coinciden que, las transferencias de Procampo tienen un impacto positivo en la producción, en el empleo, en el consumo, y en el bienestar de los consumidores y productores.

El segundo grupo de estudios encontraron que, Procampo mejoró los ingresos de los hogares beneficiados, que el programa tiene efectos multiplicadores, que mejora la seguridad alimentaria a través del incentivo a la producción y al incremento de la ingesta de calorías de productos adquiridos en el mercado. Sin embargo, Saloudet et al. (2001) y Yunes et al. (2017) coinciden en que los impactos de Procampo son mayores en aquellos productores mejor posicionados, es decir, que cuentan con mayores activos productivos y tienen mejores indicadores socioeconómicos. En otras palabras, el impacto de Procampo es mayor en los hogares más ricos. Wodon et al. (2002) concluyeron que Procampo ayuda a disminuir la desigualdad a nivel nacional, sin embargo, reconoce que en el medio rural la disminución es menor, debido a que la mayoría de los hogares son pobres.

Los dos grupos de evaluaciones coincide que las transferencias mejoran el ingreso de los hogares, ya sea directamente, o indirectamente. Esto es importante, debido a que el impacto del programa se da a través del cambio en el ingreso. Si el beneficiario decide utilizar los recursos para el consumo, el impacto es directo e igual a los recursos recibidos, pero, si se utilizan los recursos para alguna actividad productiva, el impacto no es inmediato, sin embargo, es mayor por el efecto multiplicador.

De las evaluaciones antes mencionadas, se observa; que Procampo se le ha analizado desde distintas perspectivas, esto indica que el programa ha cumplido con diferentes funciones como: fuente de ingresos para los productores, incentivo para la producción, promotor de la reconversión productiva, impulsor del desarrollo de las comunidades locales, etc.

De la evaluación realizada en esta investigación, se concluye que Procampo aportó al ingreso de los hogares rurales 1.4% en promedio durante todo el periodo analizado. A pesar de ser pequeña la aportación, tuvo su importancia debido a que fue un ingreso monetario seguro y constante para las familias.

Con relación a que Procampo es fuente de inequidad en los hogares rurales, se debe, principalmente a que el apoyo estaba condicionado a la cantidad de tierra que poseía el beneficiario, es decir, los productores con mayor superficie de tierra recibían mayores recursos. De ahí la causa de la inequidad del programa y el sustento de quienes consideraban al programa altamente regresivo.

A pesar de que Procampo mejoró los ingresos de los productores, e incrementó la producción de algunos productos y diversificó el consumo de alimentos, el impacto es pequeño si se toma en cuenta la cantidad de recursos que transfirió. Es decir, el esfuerzo en cuanto a recursos públicos fue inmenso y los resultados obtenidos fueron mínimos. Esto se debe principalmente, a que se utilizó un instrumento de política social para un sector productivo. Además, el programa abarcó una gran cantidad de objetivos, lo que provocó que su impacto fuera menor.

Procampo deja una gran lección para el Estado y para los que toman decisiones en materia de políticas públicas para el sector agropecuario. El campo como sector productivo, necesita de instrumentos de política pública que ayuden a incrementar la capacidad productiva del sector, como la inversión en infraestructura, investigación, transferencia de tecnología, etc. Las transferencias monetarias directas ayudarán, pero nunca incrementarán la capacidad productiva del sector agropecuario.


1] Los autores consideran efectos indirectos a aquellos efectos que tienen estos programas en la economía rural.

Referencias

Corte, P., y Carrillo, M. (2018), “Impactos del Programa Procampo en la producción de maíz y frijol en México, 2000-2010”, EconoQuantum, vol.15, núm. 2, pp. 95-112.

Davis, B., Ruiz, M., Handa, S., Stampini, M. y Winters, P. (2006), “Program Conditionality and Food Security: The Impact of PROGRESA and PROCAMPO Transfers in Rural Mexico, EconomiA, Vol. 7, núm. 2, pp. 249-278.

García, J. A., Ramírez, R. (2015), “¿Han estimulado el TLCAN y PROCAMPO la reconversión de la superficie agrícola de México?” Revista fitotecnia mexicana, vol. 38, núm. 3, pp. 257-264.

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Hernández, J., y Martínez, M. A. (2009), “Efectos del cambio de precios de garantía a PROCAMPO en precios al productor, sin incluir efecto de importaciones”, Revista fitotecnia mexicana, vol. 32, núm.2, pp.153-159.

Martínez, A., Plakias, Z., y Partridge, M. (2017), “Mexican PROCAMPO Farmland Subsidy and Its Effectiveness as a Rural Anti-Poverty Program” The Ohio State University.

Molina, J.N., J., García, J.A., Chalita, L.E., y Pérez, F. (2012), “Efecto de Procampo sobre la producción y las importaciones de granos forrajeros en México”, Revista mexicana de ciencias agrícolas, vol. 3, núm. 5, pp. 999-1010

Sadoulet, E., y De Janvry, A. (2001), “Cash Transfer Programs with Income Multipliers: Procampo in Mexico”, World Development Vol.29, No. 6, pp. 1043-1056

Wodon, Q. y Yitzhaki, S. (2002), “Inequality and Social Welfare”, In Klugman, J. (Ed), Poverty Reduction Strategies Sourcebook, World Bank, Washington, DC, forthcoming.

Yunes, A., Dyer, G., Rivera, F., y Stabridis, O. (2015), “Evaluación del impacto conjunto de programas de transferencia condicionadas y de apoyo a la producción agrícola sobre la pobreza y la producción de alimentos: el caso de PROSPERA y PROCAMPO en México”, Sobre México. Temas en Economía, vol.3, núm. 1, pp. 14-33