Septiembre 2020
Ingresos tributarios y deuda del gobierno federal
A través de la política tributaria el gobierno tiene la capacidad de reducir la desigualdad de ingresos —que, en un principio, reparte el mercado— para redistribuir la riqueza social; y, en segundo lugar, sirve también para fomentar ciertas actividades productivas y, así, el crecimiento económico (OCDE, 2012). Los Estados modernos obtienen la mayor parte de sus ingresos de los impuestos que pagan sus habitantes. Los ingresos del Estado mexicano se dividen en 1) ingresos no tributarios (utilidades de PEMEX principalmente) y 2) ingresos tributarios, que son los impuestos, derechos, aprovechamientos, entre otros. Los principales componentes del sistema tributario son el Impuesto Sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA), que representan entre 80 y 90% de los ingresos tributarios. Analizamos aquí los ingresos tributarios por su capacidad redistributiva y su importancia en los ingresos del Estado mexicano: en 2013 representaban 38% de los ingresos y, para 2019, ascendían a 62%.
En materia tributaria, los problemas históricos en México han sido la negativa del Estado para usarla como herramienta redistributiva, por un lado, y la baja recaudación, por otro. En cuanto al primero, la alianza del Estado mexicano con las élites económicas ha evitado que la política tributaria se use como mecanismo de combate a la desigualdad, esto es, que sea progresiva (Unda, 2015). Esto quiere decir que no pagan más impuestos las personas con mayores ingresos, como se verá en lo sucesivo.
El ISR que grava el ingreso de las personas físicas y morales opera con un esquema de tasa progresiva para las primeras (máxima de 35%) y una tasa única de 30% para las segundas; sin embargo, solo es progresivo parcialmente. Por el lado de las personas físicas, el carácter regresivo se encuentra en que el cambio en las tasas impositivas se concentra en los primeros segmentos de ingreso, es decir, el crecimiento de la tasa impositiva es más que proporcional al crecimiento del ingreso de los primeros segmentos, y en los últimos segmentos del ingreso ocurre lo contrario; y por otro lado el tope máximo de ingreso no toca realmente a las personas con mayores ingresos. Por el lado de las personas morales o empresas, en principio la tasa parecería ser alta; sin embargo, al comparar la tasa impositiva de México con la de otros países esta apreciación desaparece y siendo una tasa única, sin importar las diferencias de ingresos de las empresas, se vuelve regresiva. Además, en los regímenes fiscales se termina por revelar su carácter regresivo: por un lado, las empresas que no son los suficientemente grandes y que no están bien informadas para disfrutar o acceder a determinados incentivos, son las que pagan sus contribuciones correspondientes; y por el otro, las personas físicas con actividades empresariales (sobre todo las Mipymes) no participan en el estímulo a la inversión que se hace sobre activos fijos, pues estos se hallan extremadamente concentrados en las grandes empresas: 0.2% de las empresas concentran 61.2% de los activos fijos. Por tanto, el planteamiento del ISR como impuesto progresivo es un mero recurso de apariencia.
El IVA, por su parte, es un impuesto al consumo; tiene una tasa de 16% para los productos y servicios gravables y contempla una diversidad de exenciones y tratamientos para otros productos como alimentos, medicinas y libros. Dado que es una tasa fija, tal impuesto es regresivo. Aunque el 10% de la población de mayores ingresos aporta 40% de la recaudación y 10% de la población más pobre contribuye con 2%, la incidencia del IVA en el ingreso muestra su efecto regresivo, pues 10% de la población con mayores ingresos destina el 6.5% de su ingreso para cubrir el IVA y 10% más pobre destina 11.4% (CEEY, 2012).
Varios organismos internacionales (FMI, OCDE, OXFAM, CEPAL, entre otros) han evaluado la regresividad de la política tributaria en México y han mencionado la urgencia de aplicar impuestos verdaderamente progresivos, como el impuesto a la herencia, el impuesto a la riqueza, el impuesto a las transacciones financieras y, claramente, modificar el ISR para que sea realmente progresivo. México es uno de los países más desiguales del mundo, y al negarse tajantemente a implementar una reforma fiscal progresiva que le dé más herramientas al Estado para combatir la desigualdad, redistribuir la riqueza y hacerle frente a la crisis del Covid-19 como se requiere, demuestra que el pacto con las élites sigue presente en la política tributaria de este gobierno. No obstante, el gobierno de la “Cuarta Transformación” prometió desde la campaña presidencial no aumentar ni crear nuevos impuestos.
Entre 2008 y 2018, los ingresos tributarios promediaron 16% del PIB, lejos del promedio de los países de la OCDE (35%). La poca recaudación se debe, por un lado, a que durante mucho tiempo se fue negligente con el cobro de impuestos porque los ingresos federales se nutrían ampliamente de los ingresos petroleros; y, por otro, a la porosidad del sistema tributario, los huecos por donde se escapan impuestos potenciales: la evasión y la elusión fiscal (Unda, 2015). Tales acciones son transversales a personas y empresas con altos y bajos recursos. Un mercado laboral con altos niveles de informalidad como el nuestro abre paso a la evasión, pues los ingresos de muchas personas no se registran ante la administración tributaria. Además, para quienes no pagan impuestos, incluso grandes empresas bien establecidas, no existen consecuencias punitivas. Entre 2008 y 2016, el promedio de la tasa de evasión fue de 31.7%, es decir que por cada $100 que se estimaba recaudar se recaudaron $68.3.
En 2019, los ingresos de la federación disminuyeron 3.1% debido a que los ingresos petroleros y tributarios se redujeron en 5.5% y 1.2%, respectivamente (CEFP, 2020). Para 2020, la situación se complicó, pues con la crisis sanitaria se redujo el nivel de la actividad económica y, así, la recaudación fiscal: en los primeros cinco meses, de acuerdo con la SHCP, los ingresos públicos han caído 5.2% en relación con el mismo periodo del año anterior. Aunque la SHCP informó que durante 2019 se ahorraron 4 mil millones de pesos (mdp) y, en 2020, Walmart pagó 8 mil mdp de impuestos atrasados (0.27% del gasto programable), esto no fue suficiente para contener la caída.
La deuda pública es otra forma de ingresos del gobierno. En el sexenio de Peña Nieto, de acuerdo con datos de Banxico, la deuda creció 46% y llegó a representar 53.4% del PIB. El actual gobierno prometió no contraer deuda por ninguna razón ya que aumentarían los ingresos por el combate a la corrupción. Aunque en 2019 no se contrajo nueva deuda, el porcentaje respecto al PIB que representa aumentó por la caída del mismo. Para 2020, el Banco Mundial (BM) otorgó cinco préstamos, por un total de 2 mil 200 millones de dólares (mdd) con el objetivo de hacer frente a la pandemia. La justificación del gobierno vino de las declaraciones del subsecretario de Hacienda, Gabriel Yorio, quien afirmó que mil mdd ya estaban autorizados en el PEF 2020, para promover la inclusión financiera en México, un programa de 2019; y del resto del recurso, ni el presidente ni la SHCP han informado de su uso. El FMI estima que la deuda pública crecerá en esta administración más que en la pasada.
Federalismo fiscal
Federalismo fiscal en México se refiere a la forma de organización de las facultades tributarias entre los distintos órdenes de gobierno, tomando en cuenta sus capacidades para enfrentar dicha responsabilidad. Las facultades tributarias se rigen por la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), que establece que las entidades federativas renuncian a sus derechos recaudatorios sobre la mayoría de los impuestos a cambio de recibir transferencias del gobierno federal. En teoría, el pacto fiscal entre los tres órdenes de gobierno se hizo con el propósito de reducir los costos económicos ocasionados por un esquema complejo de tributación y de disminuir las desigualdades regionales mediante una repartición más equitativa de los ingresos públicos 4 . A pesar de este segundo objetivo del federalismo fiscal, la distribución de los recursos federales no ha disminuido sustancialmente la desigualdad regional. Esto se debe principalmente a que los recursos que tienen los gobiernos locales para resolver las demandas de los ciudadanos son pocos y que persisten desigualdades en su reparto que no responden al objetivo de la redistribución; se destinan pocos recursos a los municipios y lo destinado resulta inequitativo, como a continuación veremos.
El recurso pactado para estados y municipios se divide en Aportaciones (Ramo 33) y Participaciones (Ramo 28). Entre 2000 y 2019, los fondos del Ramo 28 aumentaron menos del 1% en promedio anual; en comparación con el crecimiento de la población y sus necesidades este aumento es insuficiente. Este recurso se reparte entre los estados tomando en cuenta su respectiva recaudación, los habitantes y, en menor medida, un monto por compensación. Los fondos del Ramo 33, por su parte, se reparten de acuerdo con las obligaciones de nómina o material, así como con fórmulas que toman en cuenta la marginación o la mortalidad; estos se concentran principalmente a nivel estatal, con excepción del 87.8% del Fondo de Aportación para la Infraestructura Social y el total del Fondo de Aportación para el Fortalecimiento de los Municipios, que pasa completamente a los ayuntamientos (Cámara de Diputados, 2020).
En 2019, según datos de la SHCP, la distribución de los recursos fue de 48% a nivel central, 42.7% a nivel estatal y 9.3% a nivel municipal. Esos recursos deben servir para que los estados cumplan con sus obligaciones constitucionales (artículos 115 y 116) de proveer educación, salud, desarrollo, economía y agricultura, lo que se entrega a los municipios para suministrar servicios tales como agua potable, drenaje, alcantarillado, parques, calles, servicio de residuos y seguridad pública. Los estados más favorecidos por las transferencias federales en 2019 fueron Estado de México, Ciudad de México, Veracruz, Jalisco y Chiapas; entre ellos representaron el 37.69% del total nacional; los menos favorecidos, Colima, BCS, Campeche, Tlaxcala y Nayarit, que representan apenas 5% del total nacional. No obstante, los estados que recibieron más recursos federales en 2019 transfirieron menos de la tercera parte a sus municipios: el Estado de México, 21.7%; CDMX, 30.4%; Veracruz, 23.2%; Jalisco 24%; y Chiapas, 28%.
Las pobres transferencias del gobierno federal a los municipios pueden compensarse, principalmente, con impuestos locales. De éstos, el que más potencia tiene en cuanto a recaudación y progresividad es el impuesto predial; aunque resulta ser, al mismo tiempo, el más costoso porque requiere de una base catastral actualizada constantemente por lo que no se aprovecha del todo (Urzúa, 2020). El problema de los bajos ingresos en los municipios es histórico, sin embargo, el gobierno actual se ha empeñado en acentuarlos. Desde el año 2000, los recursos destinados a los dos principales ramos (28 y 33) han ocupado 40% del total del ingreso presupuestario del gobierno federal, y en el PEF de 2020 se presupuestó únicamente 28%.
Una de las consecuencias de asfixiar de esta manera a los municipios es que ellos buscan aumentar sus ingresos mediante la deuda —en los últimos diez años se incrementó en 14,621.8 mdp—, que no presenta restricciones por parte de los acreedores debido a los constantes flujos de ingresos en las transferencias federales. La deuda de los municipios proviene de los siguientes acreedores: 44.2% de la banca múltiple; 47.8% de la banca de desarrollo; 3.2% de emisiones bursátiles y 4.8% de fideicomisos. Sin embargo, existe una tendencia a la disminución en la participación de la deuda de la banca múltiple y de desarrollo (antes ocupaban 45 y 52.7%, respectivamente), y un incremento de las emisiones bursátiles y fideicomisos (2.5% y 3.4%, respectivamente). Los estados que tienen a los cinco municipios más endeudados son Baja California, Nuevo León, Sonora, Jalisco y Guanajuato; la suma de las deudas de dichos municipios es del 22.5% del total de deuda municipal, y sumando a los otros 20 municipios más endeudados, concentran el 54.3%. En cuanto a la proporción de la deuda respecto a los ingresos, entre los gobiernos locales con más alta relación deuda/ingreso se encuentran un municipio de Quintana Roo, cuatro de Sonora, uno de Nuevo León y otro de Baja California; todos con proporciones que van desde 42.6% al 62.5% (CIEP, 2020).
Además de la mala distribución de los recursos entre los distintos niveles de gobierno, el reparto a un mismo nivel también es inequitativo y permite que se acentúen las diferencias regionales (Barcelata, 2015). Las transferencias que reciben los estados por Ramo 28 y 33 representan el 40.7% y 45.8% del gasto federalizado, respectivamente. Del Ramo 28, el 85% se distribuye con base en lo que se les otorgó en años anteriores y su esfuerzo recaudatorio, lo que resulta inequitativo porque quienes recaudan más son aquellos que tienen mayor nivel de desarrollo y de actividad económica formal (Ramos, 2011). En cuanto al Ramo 33 y al resto de fondos que se les destina a los subniveles de gobierno, desde que se le delegó la responsabilidad de educación y salud a los estados, también se les heredó una determinada infraestructura; en algunos casos fue cuantiosa y en otros muy pobre. La distribución de los recursos no contempla el desarrollo posterior de los sistemas de educación y salud en función de las necesidades particulares de cada localidad, sino únicamente los gastos de operación de la infraestructura ya establecida, compensada con algunos otros indicadores de pobreza y marginación. Aunado a esto, se otorgan recursos por mecanismos alternos donde influye la coincidencia política, presiones de grupos de poder, y la gestión de los ayuntamientos y estados (Altamirano, 2008).
Así, los municipios más pobres no reciben los beneficios que podría otorgar el federalismo fiscal y, dado que son los de menos capacidad recaudatoria y no tienen otra vía recaudatoria que no sea la federación, se acentúan las disparidades en el desarrollo de los municipios. El gobierno de la “Cuarta Transformación” en el Plan Nacionañ de Desarrollo planteó disminuir las brechas regionales a través de megaproyectos que detonarían el desarrollo económico en las zonas más marginadas y generarían mayor capacidad recaudatoria para los estados y municipios. Con ello, se pretende evitar los presuntos casos de corrupción en los ayuntamientos, cortándoles el flujo de ingresos de la federación; el discurso de combate a la corrupción ha venido acompañado de una fuerte centralización de los recursos. Pero, hasta que no se materialicen los supuestos beneficios de los megaproyectos, condena a los municipios más pobres a no resolver las demandas de su población.
El PEF 2020 disminuyó los montos asignados a los Ramos 28 y 33. Para mayo de 2020, de acuerdo con datos de la SHCP, a pesar de la pandemia, el gasto federalizado se redujo en 13.2% respecto al mismo mes de 2019, el Ramo 28 tuvo recortes en 23.2% y el Ramo 33 en 1%. El gobierno federal no hizo esfuerzos de gasto extraordinario, incluso cuando en los hechos se le delegó a los gobiernos locales la responsabilidad de atender la pandemia. Esto provocó que aproximadamente el 80% de los municipios estuvieran en quiebra técnica a mediados de julio de 2020. Para casos de emergencia, se hizo el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), que ayuda a compensar las caídas del Fondo General de Participaciones del Ramo 28, y que se distribuye con base en su estructura porcentual. El 16 de julio de 2020, la SHCP transfirió a las entidades federativas 20 mil millones de pesos por ese concepto, según la misma secretaría les debería alcanzar para resarcir y cubrir las disminuciones de junio y a impulsar la reactivación económica en sus territorios. Sin embargo, este monto del FEIEF se quedará corto para compensar la caída de las participaciones.
Ingresos petroleros
Durante décadas Pemex tuvo ganancias que permitieron financiar el gasto público. Esto permitió posponer la necesidad de ampliar la base impositiva del país (Elizondo, 1999). Todavía en 2011, los ingresos petroleros representaron 40% del total de los ingresos federales, pero desde 2012 empezaron a disminuir hasta llegar en 2019 a 16%. Pemex tiene serios problemas financieros; las causas de esta caída son la falta de una estrategia a largo plazo y el uso indiscriminado de las ganancias petroleras para sanear las finanzas públicas.
Desde que el yacimiento de Cantarell alcanzó su tope de producción en 2004 (poco más de 3 millones de barriles diarios), la industria petrolera no ha podido revertir la caída. Entre 2006 y 2019, la caída en la producción fue de 65%. En 2020 la producción promedio fue de 1.7 mil millones de barriles diarios (mmbd). Sin embargo, el problema para las finanzas públicas se presentó desde 2014 con la caída del precio de la mezcla mexicana en el mercado internacional; hasta ese momento la caída en la producción se compensaba con el incremento del precio. Además, los costos de producción han aumentado: en 2009 el costo de producir un barril para Pemex era de 4.85 dólares y en 2019, de 14.06 dólares.
La administración del actual gobierno tiene como meta la producción 2.4 millones de barriles diarios e incrementar la producción de gasolina en las seis refinerías existentes y construir una más en Dos Bocas, Tabasco. Para cumplirla, se quintuplicó el presupuesto destinado a la Secretaría de Energía, 91% de este se destina a Pemex. No obstante, todo el dinero invertido, la deuda de la empresa aumentó alarmantemente; en 2018, el ratio pasivos/activos era de 167 y para junio de 2020 era de 235, lo que indica que la empresa debe 2.35 veces su valor en activos. Se estima que la recaudación del sector en 2020 disminuirá 65% respecto del año anterior.
La perspectiva en el mediano plazo es que la recaudación siga cayendo. No hay señales ni de que los precios internacionales aumenten ni la plataforma de extracción. Más allá de los anuncios optimistas de las conferencias mañaneras, los datos y las estimaciones indican que este gobierno no podrá revitalizar a Pemex
En los dos años de gobierno de AMLO, la inversión pública representó, en promedio, el 3.1% del PIB. Este porcentaje es el más bajo reportado en los últimos 10 años, periodo en el que el gasto público en inversión fue del 5% del PIB, en promedio (CIEP, 2020).
Desde marzo de 2019, la variación porcentual del índice de volumen físico acumulado ha sido negativo. Aunque las caídas más pronunciadas se dan en el contexto de la pandemia, desde el inicio de 2020 las pérdidas han sido graves: de -8.3% en enero, -8.5% en febrero, -9.3% en marzo, -15.8% en abril y -20.6% en mayo. Respecto a 2018, el mercado de trabajo se ha deteriorado rápidamente, en cuanto a los ingresos percibidos. Para junio de 2020, el 60.7% de la población ocupada recibe un ingreso equivalente o menor a dos salarios mínimos. Este porcentaje era del 51.3% en el primer trimestre de 2019, y de 45.2% a inicios de 2018.
Este es un apartado de “Dos años de presidencia de Andrés Manuel López Obrador: resultados y perspectivas”, documento elaborado por el CEMEES para analizar al gobierno actual.
