Retirar la escalera y dos anotaciones sobre el subdesarrollo

Gladis Mejía

Ha tiempo ya que se tiene la gran inquietud en los países subdesarrollados de cómo alcanzar el desarrollo económico. Desde el siglo XX, con las últimas independencias de países otrora coloniales y el establecimiento de las relaciones capitalistas al interior de las fronteras de casi todos los países, se ha intentado alcanzar a los países modelo, a los países altamente desarrollados (PAD). En América Latina se instituyó el modelo de industrialización por sustitución de importaciones precisamente con este objetivo. La caída del muro de Berlín, la avanzada del neoliberalismo en todo el orbe para la aplicación de las recetas económicas y la consecuente integración a la globalización fueron procesos que se presentaron desde la década de 1980 como la panacea para alcanzar la igualdad económica con los países desarrollados. Pues bien, en estos tiempos turbulentos, los países subdesarrollados no solo no se han desarrollado, sino que la brecha entre ellos y los PAD es cada vez más amplia: México, por ejemplo, en términos de PIB per cápita se encuentra al nivel que tenía Estados Unidos en 1903 (Chang, 2004).

En este ambiente de liberalización económica mundial, han surgido algunas voces discordantes del discurso de la teoría económica en boga, voces que critican sus bases y los resultados prácticos de la asunción de esta teoría —aplicada en los países latinoamericanos sin ambages de ningún tipo, con las consecuencias desastrosas que tuvo en su estructura productiva y que sus habitantes conocemos—. Entre esas voces se encuentra Ha Joon Chang, economista surcoreano, teórico del desarrollo económico, que con el libro Retirar la escalera: la estrategia del desarrollo en perspectiva histórica (Chang, 2004) cuestiona, mediante contraejemplos históricos, las políticas e instituciones que siguieron y utilizaron los países desarrollados para alcanzar su posición, con el objetivo principal de responder a la pregunta: ¿Cómo, de verdad, se hicieron ricos los países ricos?

La respuesta a esa pregunta que lanza el autor es que los países hoy desarrollados se hicieron ricos por la aplicación de políticas proteccionistas para sus industrias —precisamente aquellas políticas que les exigen eliminar a los países atrasados— y la implementación del libre comercio y el libre mercado. Estas exigencias, si no imposiciones, están dictadas desde instituciones supranacionales como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización Mundial del Comercio (OMC), las cuales son manejadas por los PAD debido a su constitución de origen y a sus reglas internas (puesto que son los que aportan mayores recursos a esas instituciones). Más concretamente, con el Consenso de Washington se exigió, además de la eliminación de las políticas proteccionistas ya mencionadas, la introducción de instituciones que en muchas ocasiones son innecesarias para los países y que en los PAD no existían cuando tenían el nivel económico de los hoy países subdesarrollados.

Existen dos posiciones nodales que atraviesan toda la obra y que son base de toda su argumentación. La primera es la posibilidad de que un país se pueda desarrollar sin industrialización. Y, por supuesto, la respuesta para nuestro autor es negativa. Para que los países subdesarrollados se puedan desarrollar les es imprescindible la industrialización, pero impulsada y, además, sostenida durante su desarrollo y más allá, por el Estado. El Estado es el único que tiene la capacidad de hacerlo mediante la aplicación de políticas proteccionistas para el desarrollo económico (industriales, tecnológicas y comerciales) y también con la creación de instituciones que permitan el buen desarrollo de la industria en el país.

La segunda es que, para que un país pueda alcanzar el pleno desarrollo económico mediante la industrialización, es imprescindible el fomento a las actividades productivas de alto valor añadido; estar, como dice Chang, en la frontera de las posibilidades tecnológicas para evitar futuros retrocesos. Este objetivo solo se logra con una fuerte colaboración público-privada. Aquellos países que desarrollaron la tecnología son aquellos que ahora exigen las políticas librecambistas y que se han convertido en los paladines del libre comercio, principalmente Inglaterra en el siglo XIX y principios del XX, y, después de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos.

El libro se divide en tres grandes apartados. En la primera parte, Chang aborda el papel de la historia en la economía y de cómo se ha abandonado, sobre todo, en los campos del desarrollo económico y de la historia económica, tan necesario en ellos, pues puede dar cuenta de las experiencias históricas de los PAD. Se ha omitido su importancia al punto de que la mayoría de la literatura sobre desarrollo económico que existe en la academia es sorprendentemente ahistórica. Este fenómeno se debe, principalmente, al dominio de la economía neoclásica, la cual trabaja sobre proposiciones o axiomas que no se demuestran y, a partir de ellos, construye lo que “debería suceder”. Así, se llega a un punto donde muchos de los argumentos que dan las instituciones supranacionales neoliberales a los países para aceptar el laissez-faire y la reducción de las actividades del Estado se vuelven medias verdades acerca del desarrollo de los PAD. De aquí parte Chang para desmitificar en las dos partes siguientes la política económica industrial que realmente siguieron los PAD y las instituciones que implementaron para coadyuvar al crecimiento económico.

En la segunda parte, se analizan las políticas industriales, comerciales y tecnológicas (ICT) aplicadas por Inglaterra, Estados Unidos, Alemania, Francia, Suecia, Bélgica, Países Bajos, Suecia y Japón, y encuentra un patrón común en todos ellos: la aplicación de políticas activas por parte del Estado para promover las industrias nacientes. Los PAD instituyeron políticas de protección arancelaria de sus productos manufacturados, subsidios a la exportación, rebajas arancelarias sobre insumos utilizados para los bienes de exportación; hubo también concesión de derechos de monopolio, el establecimiento de cárteles, créditos activos dirigidos a las empresas para su crecimiento, planificación de inversiones estilo “invernadero” de negocios, construcción de infraestructura necesaria para el desarrollo del mercado interno (como las vías del ferrocarril), la inversión pública en educación para los futuros cuadros tecnológicos y apoyo directo a la investigación y desarrollo (I+D).

Destacan particularmente los casos de Inglaterra y Estados Unidos. Ambos han sido, Inglaterra en el siglo XIX y principios del XX, y EEUU a partir de la Segunda Guerra Mundial, el hegemón a nivel mundial, y, en su respectivo tiempo, se constituyeron como los paladines del libre comercio: ahora es Washington el centro desde donde se dictan las recetas económicas. Dicho en gruesas pinceladas, Inglaterra antes de 1600 era una economía relativamente atrasada, importadora de tecnología de los Países Bajos, que entonces llevaban la batuta del comercio mundial, y exportadora de materias primas. Con Isabel I comenzaron las primeras políticas de protección de la industria lanera, pero fue hasta el siglo XVIII, con Robert Walpole como ministro británico, que las políticas activas de política industrial para la protección y desarrollo de la industria ampliaron su radio de acción. Y llegó la revolución industrial. Para 1850, Inglaterra era la nación más desarrollada de todo el orbe y, con la derogación de las leyes de trigo, comenzó su vuelco real hacia el libre comercio y el libre mercado, y su exigencia de implementación en el resto de países. No es de extrañar, entonces, que sea precisamente aquí donde surgieron los ideólogos del laissez-faire.

En Estados Unidos, el proceso de desarrollo fue más tortuoso. Colonia de Inglaterra hasta finales del siglo XVIII, la metrópoli impidió su desarrollo manufacturero. El autor cita a Friedrich List, que informa en 1770 la reacción de William Pitt el Viejo ante los intentos de los colonos por crear las primeras fábricas: “declaró que no debía permitirse a las colonias fabricar ni siquiera el clavo de una herradura”. Y, entonces, tampoco es de extrañar que aquí surgieran los ideólogos del argumento de la industria naciente y su protección. A partir de su independencia, lentamente el país comenzó a imponer aranceles a las importaciones, pero es hasta 1816 que comenzaron a implementarse con más fuerza y enfocados a productos determinados (algodón, lana y hierro). El proteccionismo era entonces la presentación estadounidense, pero dentro de sus fronteras había también inconformidades. Chang señala que no era nada más la esclavitud el origen de las tensiones entre norte y sur, también lo eran los aranceles, puesto que el sur, productor de algodón, se oponía a ellos. El problema se resolvió con la Guerra Civil. Terminada la guerra, EEUU siguió manteniendo sus políticas de protección a la industria, con aranceles promedio del 48% a la importación, impulsando su mercado interno hasta un pequeño relajamiento a principios del siglo XX, pero reanudado férreamente después de la crisis de 1929. Para Estados Unidos, como pregonero del neoliberalismo y obcecado defensor de la globalización, el autor destaca su incongruencia al seguir aplicando políticas proteccionistas, ocultas mediante artimañas, para proteger a sus industrias y a su agricultura.

En la tercera parte se aborda el papel de las instituciones de los PAD cuando estaban en su etapa de crecimiento. El establishment de la política internacional de desarrollo ha puesto al desarrollo institucional en el centro del debate sobre la política de desarrollo. Para ello, el BM pone siempre más empeño en estudios cada vez más abundantes que relacionan las variables institucionales como causantes del desarrollo económico, para así poder exigir a los países subdesarrollados su aplicación, y ser un “buen gobierno”. Entre las instituciones que recomiendan están (1) la democracia, una burocracia eficaz y transparente y un poder judicial independiente; (2) la existencia de un marco legal que respete los derechos de propiedad (dictados ya desde la OMC); (3) un marco que controle la gestión empresarial (mediante leyes de responsabilidad limitada y leyes de quiebras para socializar el riesgo si las empresas quiebran, auditorías e informes financieros y leyes de competencia); (4) instituciones financieras: banca y su regulación, la existencia de un banco central e instituciones de finanzas públicas; (5) finalmente, las instituciones de protección social y de trabajo.

Con la mirada en los recuentos históricos, Chang demuestra que todas estas instituciones que se le exigen a los países en desarrollo no existían en los PAD en su momento de ascenso: muchos de los puestos públicos se ganaban con prebendas y sin ningún conocimiento técnico para ocuparlos, el derecho de voto universal se adquirió hasta el siglo XX; entre los PAD existía también robo de propiedad intelectual para poder desarrollar las industrias de sus respectivos países; las leyes de quiebras que permiten socializar el riesgo no existían sino hasta el final del siglo XIX; la divulgación de los informes financieros se hizo necesaria hasta pasada la crisis de 1929; muchos países no tomaron medidas antitrust e incluso algunos, como Alemania, apoyaron desde sus inicios a los cárteles del acero; los bancos centrales no tenían las funciones de emisor de moneda y prestamista de última instancia sino hasta bien entrado el siglo XIX; las instituciones de protección social y de trabajo fueron establecidas, seriamente, a partir de 1900 —espoleados por el activismo sindical y al temor de posibles revoluciones sociales—, y solo así fue posible disminuir la jornada laboral y prohibir el trabajo infantil.

Este recuento histórico se utiliza para defender la idea de que, al contrario de lo que dice el BM, la correlación es al revés: el desarrollo económico impulsa el desarrollo institucional. Se les exige a los países subdesarrollados la aplicación de políticas e instituciones, aunque no las necesiten dadas las condiciones económicas en que se encuentran (como la protección de los derechos de propiedad intelectual o las leyes antitrust), o dado que a sus mismas estructuras de gobierno les es imposible costearlas; la exigencia se lanza so pena de sanciones por medio de las organizaciones supranacionales.

A la mirada resumida anteriormente, cabe hacer dos comentarios que amplían el panorama y que permiten diferir de las posibles soluciones que propone el autor. No obstante, el recuento puntual que hace Chang, país por país, de las políticas y las instituciones implementadas en el periodo de ascenso de los PAD, se olvida de las relaciones de estos con el exterior, porque el capitalismo solamente desarrolla su industria, y es condición indispensable, con un mercado mundial. Y, más concretamente, se olvida de las colonias: aunque las menciona ocasionalmente, no menciona la ventaja histórica que ellas le proporcionaron a las potencias europeas en dos aspectos: 1) como proveedoras de materias primas mediante una expoliación sin precedentes de sus recursos naturales y de su población, y 2) como mercados amplísimos, que en ese entonces parecían inagotables en su extensión, para vender sus mercancías.

A la par de esta configuración del mercado mundial, se configuró también una división internacional del trabajo —con sus propios mecanismos internos de relaciones sociales en los países atrasados o en las colonias— que profundizó las diferencias tecnológicas[1]. Aquellos países que se desarrollaron más tarde como potencias capitalistas, como Estados Unidos y Alemania, tuvieron también que reclamar territorios una vez que superaron su mercado local (recuérdese la doctrina Monroe “América para los americanos”, y que la Primera Guerra Mundial fue precisamente por la exigencia de Alemania por el reacomodo del reparto mundial). Omitir este aspecto no permite ofrecer el panorama completo de “cómo, de verdad, se hicieron ricos los países ricos”.

En segundo lugar, para Chang existe un Estado omnipotente, por encima del bien y del mal, no sujeto a las relaciones sociales de cada país, y que tiene como función principal ser conductor de un desarrollo lineal de los países hacia el progreso y a la frontera tecnológica. Esta omisión de las clases sociales dominantes y de sus relaciones en una sociedad determinada, lo lleva a igualar el papel del Estado soberano —y sus propósitos— del siglo XVI con el del siglo XIX, a igualar el despotismo ilustrado (que seguía teniendo fuertes conexiones feudales) con Otto Von Bismarck en Alemania. Lo lleva también a obviar que muchas de las conquistas sociales, como el voto universal y secreto, el seguro de desempleo, el mismo Estado de bienestar, no fueron concesiones hechas por el Estado gracias al desarrollo y al progreso de la industria, sino fruto de las luchas sociales entre las principales clases económicas. Véase, por ejemplo, cuando menciona a Suecia: su modelo de desarrollo compartido público-privado y su Estado de bienestar son puestos como ejemplo a seguir por la cooperación que existió entre todos los sectores sociales, pero no menciona las causas fundamentales: arrebatarles a los comunistas el posible triunfo electoral (Rojas, 2018).

El análisis de Chang llega a la conclusión principal de que los países desarrollados efectivamente están “pateando la escalera” (como bien parafrasea a List) a los países en vías de desarrollo porque las políticas y las instituciones que se les exigen aplicar no son las que ellos usaron para hacerse ricos y proteger su industria. Las soluciones generales que propone a este problema son 1) permitir que los países en vías de desarrollo conozcan mejor la ruta histórica de políticas e instituciones que siguieron los países desarrollados, eliminar los mitos históricos y las “teorías excesivamente abstractas” para así tener una base distinta de abordaje de las políticas del desarrollo; 2) un cambio radical de los organismos internacionales: el FMI y el BM deberían cambiar las condicionalidades políticas para la asistencia financiera, basada en el reconocimiento de las “malas políticas” como impulsoras del desarrollo, y la OMC debería reescribir sus reglas en los acuerdos multilaterales para permitir herramientas de promoción de la industria naciente; y 3) en cuanto  a las instituciones, no se deberían imponer las instituciones angloamericanas para todos los países, ni tampoco exigir una mejoría excesivamente rápida de las instituciones del país.

La visión de Chang es esclarecedora para dar cuenta de algunos mitos históricos, como él los llama, de la teoría del desarrollo. Sin embargo, obvia algunos puntos nodales del desarrollo capitalista, lo que afecta sus propuestas para cambiar el estado de cosas.  La teoría y la práctica del periodo neoliberal no pueden cambiar solamente con buenas intenciones. En cuanto a la teoría que se enseña en las universidades, le ha servido al sistema neoliberal para desarrollarse. La práctica de los organismos internacionales, FMI, BM y OMC, tienen el sello neoliberal en la frente; pedir que se cambien sus funciones y sus reglas sería inútil cuando se trata de organismos que comenzaron a funcionar ex profeso. A los países subdesarrollados nos quedará seguir intentando nuevas formas de organización económica, sin esperar que la ayuda llegue desde fuera.


[1] Hobsbawm señala que para 1875 solo había 17 estados soberanos en Europa, 19 en el continente americano, cinco en Asia y tres en África (Hobsbawm, 1998, pp. 31).

Referencias

Hobsbawm, E. J. (1998). La era del imperio, 1875-1914. Crítica.

Rojas, Mauricio. (2018). Suecia y la utopía socialdemócrata de la sociedad racional. El Cato. Recuperado de https://www.elcato.org/suecia-y-la-utopia-socialdemocrata-de-la-sociedad-racional. Chang, H. J., & Salomón, M. (2004). Retirar la escalera: la estrategia del desarrollo en perspectiva histórica. Madrid: Catarata.

A %d blogueros les gusta esto: