Por Samira Sánchez | Julio 2023
Desde que México obtuvo su independencia en 1810, se vio en la necesidad de formar su sistema tributario con las fuerzas de poder y sucesos internos. En el siglo XIX, el sistema tributario se basó casi en su totalidad en impuestos indirectos, es decir, aquellos que se cobran al consumo. Estos son más fáciles de cobrar porque los retiene un intermediario y porque se recargan mayoritariamente en los trabajadores, quienes gastan la mayor parte de su ingreso en bienes de consumo final. La Revolución Mexicana abrió una ventana para el cambio. A principios del siglo XX, vino un periodo de reconstrucción económica y política y, como era de esperarse, el tema de los impuestos directos, los que se pagan directamente a hacienda pública que gravan el ingreso, la riqueza o la propiedad, aparecieron en la agenda fiscal.
La Constitución Mexicana promulgada en 1917 obligó al Estado a hacerse cargo de la demanda de justicia social, de mejorar la distribución de la riqueza y del ingreso nacionales. Pasaron algunos años para que, en materia fiscal, esto se hiciera efectivo. Venustiano Carranza decretó que la mejor opción para hacer frente a los objetivos de la revolución se necesitaba aplicar impuestos directos. Sin embargo, fue Álvaro Obregón quien sentaría realmente las bases para reformar el sistema tributario, pues hasta ese momento los impuestos eran altamente regresivos (es decir, que, a medida que el ingreso crece el porcentaje de recaudación es menor). Obregón, haciendo uso de sus poderes de emergencia, decretó dos impuestos directos: el impuesto federal sobre la propiedad (IFP) (impuesto del uno al millar) en 1922, y el impuesto sobre la renta (ISR) en 1924. La promulgación estos dos impuestos, ambos directos, significó que los recursos para financiar el estado se extraerían de una base social que anteriormente no pagaba impuestos proporcionales a los ingresos que se embolsaba, es decir que gozaba de privilegios fiscales. Pero esta acción desencadenó una serie de luchas políticas.
Todo sistema tributario conlleva una oposición política dependiendo de qué sector social soporta el mayor costo (incidencia), qué tan visible es el impuesto (transparencia) y en qué medida los ingresos tributarios se destinan a un tipo particular de gasto (conexión con el gasto). Los impuestos directos tienen el atributo de estar entre los más progresivos, más difíciles de administrar, más transparentes y menos correspondidos con el gasto público de cualquier flujo de ingresos del gobierno. Estas características afectan negativamente a los grupos de ingresos más altos[1].
El IFP, afectaba directamente a los terratenientes y a los propietarios de casas y locales, mientras que el ISR afectaba a los propietarios de negocios comerciales o industriales. Sin embargo, ambos impuestos aglutinaron como sus opositores a un sector: los dueños de tierras y propiedades.
A la luz del sistema tributario que tenemos, es evidente que el ISR pudo imponerse, pero que el impuesto sobre la propiedad fue el primero de una serie de intentos fallidos por gravar la propiedad, por gravar la riqueza. Entre muchas otras cosas, esto se debió a que contra el este último, la oposición estaba cohesionada y muy bien organizada; mientras que para el ISR no hubo una estrategia clara por parte de la oposición pues implicaba a sectores antagónicos a saber, los trabajadores asalariados, los pequeños productores y los mismos capitalistas.
Para oponerse a un impuesto, los opositores tienen el poder estructural y el poder instrumental[2]. El poder estructural es el que emana de su participación en la producción de riqueza; en el caso de los terratenientes y propietarios, en tanto tenedores del capital, las decisiones de inversión pueden salir del país, quedándose sin capital. El poder instrumental, a su vez, son acciones deliberadas para hacer totalmente explícito el desacuerdo con el impuesto. Con la experiencia de la reciente revolución de los campesinos y los obreros y el triunfo de una burguesía nacionalista, el poder estructural de los terratenientes y propietarios era particularmente débil, por lo que hicieron uso y abuso del poder instrumental.
Antes de la reforma los terratenientes ya estaban organizados en sindicatos de agricultores o cámaras agrícolas a niveles nacional y estatal. Estas organizaciones trabajaron en coordinación. De manera similar, los propietarios de bienes raíces estaban organizados por las cámaras de propietarios de las ciudades, que durante la lucha de la oposición estaban unidas y coordinadas por la liga de propietarios. Para julio de 1923, los diferentes grupos de la oposición habían creado una organización paraguas para coordinar la campaña contra el impuesto a la propiedad: La Alianza de la Propiedad. Las acciones de los terratenientes contra la IFP se prolongaron desde octubre de 1922 hasta diciembre de 1923 y finalmente fueron efectivas.
Los terratenientes y propietarios utilizaron diferentes estrategias y recursos para ejercer presión sobre el Estado a fin derogar el decreto IFP. Los grupos de oposición comenzaron su campaña convocando a tres asambleas nacionales masivas para organizarse. Una de sus estrategias fue el uso de los medios de comunicación para ejercer presión. Publicaron sus puntos de vista y las conclusiones de las convenciones en periódicos, en los que invariablemente exigieron la derogación del impuesto federal a la propiedad.
Junto con su estrategia de difusión en los medios de comunicación, los gremios de grandes productores agrícolas y las cámaras agrarias y de propietarios apelaron directamente al Presidente a través de cartas y telegramas. A lo largo de la lucha, la oposición trabajó para fortalecer el movimiento integrando constantemente nuevos grupos. Y su lucha fue escalando. A medida que se acercaba la fecha límite para presentar las declaraciones de propiedad –la base sobre la que se calcularía el impuesto–, el siguiente paso fue amenazar al gobierno, por ejemplo, con amparos legales y pedir la intervención de Estados Unidos, mediante sus representantes en México.
Finalmente, los terratenientes y capitalistas ejercieron presión a través de los Congresos de diputados locales. Como resultado, algunos congresos estatales pidieron al congreso nacional la derogación el IFP. Estos, además de su alianza con los propietarios, se opusieron al IFP, porque representaba una amenaza para la recaudación estatal mediante impuestos a la propiedad y, así, un medio para socavar su autoridad fiscal en beneficio de la del gobierno federal.
La capacidad de unir a diversos grupos de interés y utilizar los gobiernos estatales explica la exitosa oposición al IFP. Los grupos en los que se aglutinaban los afectados, como los sindicatos de productores agrícolas y terratenientes urbanos, pudieron actuar con tanto éxito porque ya estaban organizados y sabían de su comunidad de intereses. Esta no era la primera vez que el gobierno federal intentaba instrumentar el impuesto a la propiedad. Hubo muchos intentos de hacerlo a lo largo del siglo XIX. Entonces, es muy probable que estos grupos de oposición ya hubiesen trabajado juntos para evitarlo.
Poner impuestos a la propiedad sigue siendo uno de los grandes pendientes de la política fiscal mexicana con los más desfavorecidos. Hasta ahora, en México no hay un impuesto a la propiedad que realmente grave la riqueza de las personas de forma justa, atendiendo a al valor de ésta y su concentración. Este evento del pasado nos tiene que servir para reflexionar sobre los límites que tiene un gobierno que quiere incluso cambiar las condiciones de las grandes mayorías, pero que no tiene un poder popular organizado dispuesto a respaldar sus políticas. Por tanto, para que haya una reforma fiscal con verdadera vocación redistributiva solo se hará realidad en la medida en que los beneficiarios de ella, es decir, el pueblo trabajador, se organicen para hacer frente a cualquier fuerza opositora.
Samira Sánchez es maestra en Estudios Urbanos por El Colegio de México e investigadora del Centro Mexicano de Estudios Económicos y Sociales.
[1] La información de este artículo la saqué de Unda, M. (2015). A tale of two taxes: The diverging fates of the federal property and income tax decrees in post-revolutionary Mexico. Investigaciones de Historia Económica. Vol 13.
[2] Véase Levi, M. (1989) Of rule and Revenue. University of California Press, Berkeley.
[3] Véase Hacker, J., Pierson, P., 2002. Business power and social policy: employers and the formation of the American Welfare State. Politics and Society 30, 277–325.