Por Ehécatl Lázaro
Julio 2021

La cooperación internacional para el desarrollo (CID) se define como “el esfuerzo conjunto de gobiernos, apoyados por el dinamismo de organismos internacionales, sociedad civil, academia y sector privado, para promover acciones que contribuyan al desarrollo sostenible y a mejorar el nivel de vida de la población mundial a través de la transferencia, recepción e intercambio de información, conocimientos, tecnología, experiencias y recursos” (AMEXID, 2018).

El significado y propósito de la CID han cambiado a través de los años. La CID se creó al finalizar la Segunda Guerra Mundial, en un mundo marcado por la lucha entre el socialismo y el capitalismo, como un mecanismo impulsado por Estados Unidos para agilizar la reconstrucción de Europa occidental y contener la expansión del bloque socialista encabezado por la Unión Soviética. Posteriormente comenzó a darse la cooperación entre los países del Norte global[1] y sus antiguas colonias en África, Asia y América Latina. El principal objetivo de esta cooperación consistía en mantener la presencia de los países desarrollados en los territorios semicoloniales y en proteger determinados intereses geopolíticos enmarcados en el contexto de la Guerra Fría. Finalmente, surgieron también las relaciones de cooperación entre los países del Sur global para buscar el mutuo desarrollo sin necesidad independientemente de los países del Norte.

Si bien al principio la CID se entendía como la cooperación para que la economía de un país pudiera crecer más rápidamente, esta idea cambió conforme se modificó la propia idea de lo que significa desarrollo. Paulatinamente se abandonó la noción de que el desarrollo es únicamente crecimiento económico, y se amplió a otros ámbitos, como la salud y la educación. Más tarde también se añadieron los problemas climáticos y se planteó la necesidad de una nueva convivencia sostenible con el medio ambiente como un elemento ligado a la mejora de las condiciones de vida de los seres humanos. Actualmente, la CID está directamente relacionada con los Objetivos de Desarrollo Sostenible adoptados en 2015 por los países de la ONU (Anaya, 2018).

Cooperación sanitaria internacional en el contexto de la pandemia

La pandemia de COVID-19 vino a cuestionar la capacidad de la comunidad internacional para implementar mecanismos de cooperación frente a los desafíos internacionales comunes. Al declararse el inicio de la pandemia, la mayoría de los países reaccionó tomando medidas unilaterales frente a la amenaza y faltó coordinación a nivel internacional para implementar una respuesta conjunta, lo que permitió que los Estados privilegiaran la vigilancia de sus propias fronteras nacionales y descuidaran las repercusiones de la pandemia en el plano global. En algunos casos no se trató solo de una falta de coordinación, sino de un uso político de la pandemia para dirimir conflictos previos. Tal fue el caso de Estados Unidos, que en abril de 2020 decidió suspender el financiamiento a la Organización Mundial de la Salud (OMS) tras acusar al organismo de haber actuado irresponsablemente por no revisar rigurosamente a China al inicio de la pandemia. Como lo señaló el Secretario General de la ONU en septiembre de 2020, la pandemia vino a probar el fracaso del mundo en la cooperación internacional (Antonio Guterres, 2020).

La CID considera todos los aspectos que una sociedad necesita para desarrollarse, desde lo económico hasta lo educativo, pasando por cuestiones medioambientales, tecnológicas, etc. En el marco de la pandemia, ninguna de estas ramas del desarrollo se valoró como menos importante que las otras, pero los principales foros internacionales sí insistieron en la urgencia de cooperar en el ámbito de la salud debido a la propia naturaleza de la crisis. Era importante continuar la CID en términos generales, pero era urgente la cooperación internacional en términos sanitarios para controlar la pandemia cuando ésta rebasó los límites de Asia oriental y comenzó a extenderse al resto del mundo. Sin embargo, no se establecieron los mecanismos necesarios para que esta cooperación efectivamente se llevara a cabo. Al contrario: hubo respuestas individuales por parte de los Estados y cada cual se preparó para atender la crisis con el equipo médico con el que contaba.

Fallaron los mecanismos internacionales para la cooperación sanitaria, pero algunos Estados impulsaron desde el principio iniciativas bilaterales que apoyaran a los países afectados. En este sentido, sobresale la participación de China. Después de tres meses luchando por controlar los contagios de COVID-19, China comenzó a enviar a diferentes regiones del mundo médicos especialistas en la nueva enfermedad, equipo de protección como mascarillas, y pruebas rápidas para detectar al virus, justo cuando Europa atravesaba lo peor de la primera ola. Hasta octubre de 2020, China había enviado 29 equipos de médicos expertos en la nueva enfermedad a 27 países, y una cantidad importante de material sanitario: 70 mil millones de mascarillas, 340 millones de trajes protectores para médicos y enfermeras, 115 millones de lentes especiales para la atención hospitalaria, 96,700 ventiladores, 225 millones de pruebas rápidas, y 40 millones de termómetros especiales (Song, 2020). Algunos de los países receptores de la ayuda oficial china fueron Italia, España, Serbia, Grecia, República Checa, Turquía, Estados Unidos, entre otros. La donación no fue solo a países de renta baja o media baja (en la clasificación del Banco Mundial) sino también a las economías más desarrolladas del mundo, como las europeas y norteamericanas.

Otro país que destacó positivamente por su rápida reacción de ayuda en el plano internacional fue Rusia. A inicios de abril de 2020, cuando apenas había pasado un mes desde que la OMS declaró al COVID-19 como pandemia, el Estado ruso ya había enviado pruebas rápidas, mascarillas y equipo de protección hospitalaria a 15 países, los cuales aumentaron a 46 en agosto (Moscow Times, 2020). Algunos de los países receptores fueron: Estados Unidos, Italia, China, Irán, Corea del Norte, Venezuela, Mongolia, Armenia, Bielorrusia, Moldavia, Azerbaiyán, Afganistán, Siria y Myanmar (Global Times, 2020). A diferencia de China, cuyas donaciones alcanzaron alrededor de 190 países, Rusia envió equipo sanitario a un menor número de regiones. Cabe resaltar que las donaciones del Estado ruso se hicieron cuando los casos en ese país iban en aumento y todavía no se podía hablar de cierto control de la enfermedad, algo que contrasta con el caso chino, donde la pandemia ya estaba controlada desde marzo de 2020.

Un tercer caso que destaca en el plano internacional es Cuba. Continuando con su tradición de enviar brigadas médicas a diferentes países del mundo, el país caribeño respondió rápidamente ante la irrupción de la pandemia y en abril de 2020 ya tenía 22 brigadas médicas en 22 países, enviadas exprofeso para combatir la pandemia de COVID-19. Venezuela, Italia, Catar, Andorra, Sudáfrica y Angola fueron algunos de los países receptores de estas brigadas. En septiembre de 2020, la lista de países receptores de brigadas médicas cubanas sumaba cerca de 40 (Minrex, 2020).

En contraste con estos tres casos, los países del Norte global se centraron en sus respectivas poblaciones y no contribuyeron en el plano internacional mediante mecanismos de cooperación para apoyar a los países afectados. Aunque son los países con más recursos económicos, y a pesar de los llamados de la OMS y la ONU en general, no hubo voluntad de cooperación por parte de Europa y Norteamérica.

El desarrollo de las vacunas en los últimos meses de 2020 dio un giro en las prioridades de la cooperación sanitaria internacional. A diferencia del principio de la pandemia, esta vez la comunidad internacional sí se preparó para promover un acceso equitativo mundial a las vacunas a través del mecanismo COVAX, del cual forman parte 190 países. Pero más allá de este mecanismo, los países del Norte global, quienes desarrollaron primero la vacuna para la COVID-19 por sus ventajas científicas y tecnológicas, nuevamente tomaron acciones unilaterales para privilegiar la inmunización de sus poblaciones. Preocupados únicamente por su propia seguridad, los países más ricos compraron anticipadamente la mayoría de las vacunas que se estaban produciendo e ignoraron al mecanismo COVAX, que proponía una distribución más equitativa. El resultado de esta falta de cooperación internacional fue el acaparamiento de vacunas por unos pocos países y la carencia de ellas en la mayoría del Sur global. Por parte de la OMS ha habido llamamientos para que los países ricos retrasen la vacunación de niños y adolescentes y donen sus dosis a COVAX, pero la respuesta ha sido poco alentadora (ONU, 2021).

En la donación de vacunas a nivel internacional destacan los casos de China, la India y Estados Unidos. Con datos al 7 de julio, China era el Estado que más países había beneficiado con la donación de vacunas: un total de 85. Los receptores fueron, fundamentalmente, países del Sur global, pero también países de Europa oriental, como Georgia, Bielorrusia, Macedonia y Montenegro. La India donó vacunas a 57 países, de América Latina, Asia y África, pero también a Albania. Y las vacunas donadas por Estados Unidos fueron recibidas por 22 países. Si se revisan las cantidades de dosis donadas, son otros los países que aparecen en los lugares más destacados. El Estado que más donaciones ha pactado es Estados Unidos, con 587 millones; el segundo lugar es Reino Unido, con 100 millones; el tercero Japón, con 36 millones; cuarto lugar son Francia y Alemania, con 30 millones cada uno; y en quinto lugar China, con 29 millones de dosis donadas; al 7 de julio la India había donado 11 millones (Duke University, 2021).

Es importante considerar los tiempos de donación de cada país, pues hasta mayo de 2021, prácticamente los únicos países que habían hecho donaciones importantes eran China e India. Las donaciones de Estados Unidos, Reino Unido, Japón, Francia y Alemania solo se volvieron significativas a partir del mes de junio, tras la reunión del G7 realizada en Londres, en la que acordaron que 2022 era el año límite para que este grupo de países desarrollados terminara de donar mil millones de dosis de la vacuna (BBC, 2021).

En otras palabras, antes de inmunizar a su población con sus propios productos, los Estados chino e indio decidieron donar sus vacunas a la comunidad internacional en los momentos más delicados de la pandemia, durante la primera mitad de 2020. Mientras tanto, los países del G7 solo decidieron cooperar internacionalmente hasta junio, cuando prácticamente ya habían terminado de inmunizar a su población y tenían un excedente de vacunas.

Cooperación sanitaria internacional en América Latina

América Latina no fue una de las primeras regiones que recibieron el impacto de la pandemia, pues esta se desarrolló antes en Asia, luego en Europa, en Norteamérica y finalmente en América Latina. Pero la magnitud que tuvo la crisis una vez que la pandemia comenzó en esta región fue devastadora. La pandemia encontró sociedades con sistemas de salud fragmentados, precarios sistemas de protección social y amplias desigualdades entre los estratos de la población. Todo esto facilitó la propagación del virus, dificultó la atención adecuada de los casos positivos y permitió que la mortalidad derivada del COVID-19 se elevara velozmente. América Latina se convirtió en el principal foco de contagios a nivel mundial en la segunda mitad de 2020.

En medio de la crisis, algunos países de otras regiones donaron equipo médico para contener los contagios en América Latina. En abril de 2020 China ya había enviado mascarillas y tests rápidos como donación a Venezuela, Bolivia, Ecuador, Argentina y Chile. En mayo, México recibió de China una donación de 100 mil mascarillas y 50 mil tests rápidos. Rusia, por su parte, envió el medicamento Avifavir a siete países de la región para combatir al COVID-19 cuando todavía no se había desarrollado la vacuna, en agosto de 2020. Los países receptores fueron Argentina, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Honduras, Paraguay y Uruguay.

A nivel de América Latina México realizó varias donaciones a diferentes países. Donó respiradores artificiales a Belice, Bolivia, Guyana, Guatemala, Haití, República Dominicana, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam, y Trinidad y Tobago (SRE, 2021). México donó también un millón de equipos médicos a Guatemala, entre batas de aislamiento, trajes de protección, caretas, termómetros, digitales y mascarillas. Otro actor importante fue Cuba, que no se destacó por el envío de insumos médicos, pero sí por apoyar con brigadas médicas, las cuales beneficiaron a México, Venezuela, Honduras, Nicaragua, y a 11 países del Caribe.

En lo que se refiere a las vacunas, México ha hecho donaciones a varios países de América Latina. En junio donó 450 mil vacunas de AstraZeneca a Guatemala, Honduras y El Salvador. Ese mismo mes donó 400 mil vacunas Bolivia, Paraguay y Belice. En marzo de 2021 Chile donó 20 mil vacunas a Ecuador y 20 mil dosis a Paraguay (SRE, 2021). Brasil y Argentina, a pesar de ser economías importantes de la región, no han tenido la capacidad de donar vacunas a otros países de América Latina.

En general, la cooperación internacional en el aspecto sanitario, desplegada por los países de América Latina en el marco de la pandemia, ha sido escaza. Esto se debe, en parte, a que no son sociedades con recursos tan abundantes como Norteamérica o Europa; pero también a la poca cobertura y estabilidad que tienen sus sistemas de salud. Cuba es un caso paradigmático, pues a pesar de las adversas condiciones económicas de la isla, ha logrado cooperar para ayudar a otros países a enfrentar la pandemia y es el país latinoamericano más avanzado en el desarrollo de su propia vacuna para el COVID-19.

Hacia una cooperación sanitaria más sustantiva

En varios países la pandemia de COVID-19 ha comenzado a ser controlada por el número de personas vacunadas, pero todavía hay varios países en los que las metas de vacunación necesarias para lograr una inmunización colectiva no se han alcanzado. Es el caso del Sur global, que a pesar de ser más vulnerable por las carencias que lo caracterizan, no ha recibido los insumos médicos necesarios que le permitan controlar la pandemia. En el marco de una pandemia que todavía no ha terminado, y que continúa presentando nuevas amenazas (como la variante Delta) todavía hay mucho que puede hacerse desde la cooperación internacional para morigerar los efectos negativos de esta emergencia sanitaria.

En este sentido, una de las acciones que más podrían beneficiar a los países del Sur global es la liberación de las patentes de las vacunas. Las principales industrias farmacéuticas del mundo son las que lograron desarrollar primero las vacunas contra el COVID-19, pero todas ellas se encuentran en el Norte global y su producción fue vendida en primer lugar a esos países, por lo que las dosis que quedaron a disposición de los países menos desarrollados solo fueron aquellas que se comenzaron a producir después por las grandes farmacéuticas o aquellas que los Estados del Norte decidieron donar. Dado que los países del Sur no tienen un desarrollo científico y tecnológico tan avanzado como el que sí tiene el otro grupo de países, esperar a que cada país del Sur desarrolle su propia vacuna podría tomar años.

La transferencia de conocimientos por medio de la liberación de patentes para la fabricación de la vacuna constituiría una forma de cooperación más sustantiva que la donación de dosis, como hasta ahora se ha hecho. Tener a disposición de los Estados del Sur global el conocimiento necesario para la producción de vacunas aceleraría la producción mundial y permitiría que los países que se encuentran en los últimos lugares en las prioridades del Norte global puedan vacunarse a sí mismos.

A pesar de estos argumentos, la Unión Europea, el Reino Unido, Estados Unidos, Japón, Australia, Canadá, Brasil, Noruega y Suiza se han opuesto a la liberación de las patentes. Los representantes de estos Estados afirman que tomar una medida de este tipo perjudicaría severamente la seguridad de los estándares de producción, así como la innovación, pues consideran que si no se cuenta con los incentivos que genera la venta de vacunas en un contexto como el actual, es probable que en una emergencia futura del mismo tipo las farmacéuticas no se esfuercen por ser las primeras en obtener un medicamento eficaz.

A partir de la reunión del G7 celebrada en Londres, algunos Estados de ese grupo han comenzado a adoptar posiciones más positivas en lo que se refiere a la liberación de las patentes de las vacunas. Joe Biden, presidente de Estados Unidos, se pronunció por suspender las protecciones de propiedad intelectual para la vacuna de COVID-19, lo que ha tenido como efecto que también en la Unión Europea el tema vuelva a revisarse. Tedros Adhanom Ghebreyesus, director de la OMS, felicitó al gobierno de Estados Unidos por esa decisión; sin embargo, las empresas farmacéuticas directamente afectadas han hecho saber su inconformidad por una medida de ese tipo (EuroNews, 2021). Hace falta una coordinación entre todos los gobiernos del G7, del G20 y de la OCDE sobre este tema para que esta iniciativa pueda materializarse en el corto plazo.

Prepararse para nuevos retos comunes

La cooperación internacional para el desarrollo ha evolucionado durante la pandemia de COVID-19. En los primeros meses de 2020 hubo una gran descoordinación en la arena internacional para hacerle frente a la emergencia sanitaria, y cada país se preparó independientemente para afrontar a la nueva enfermedad con sus propios recursos. Algunos países, como China, Cuba y Rusia, sí enviaron cantidades importantes de insumos médicos a otros países, pero fueron casos excepcionales en un contexto mundial de respuestas unilaterales a la pandemia.

Más tarde, con la producción de las vacunas la ONU impulsó el mecanismo COVAX para garantizar un acceso equitativo a las vacunas y evitar su concentración en los países más desarrollados. Si bien la iniciativa continúa en marcha, en los hechos no logró su cometido, pues los países más ricos, aunque se sumaron a COVAX, compraron todas las dosis que pudieron y terminaron acaparando las vacunas. Un caso significativo es de la Unión Europea , que se pronunció en contra de que las empresas farmacéuticas con sede en esa región exportaran los medicamentos si antes no habían terminado de surtir la compra que la propia Unión Europea había hecho. Las donaciones de vacunas se hicieron más a través de mecanismos bilaterales entre países que a través de COVAX. Incluso los países que se caracterizaron por donar más vacunas en los primeros meses de 2021, China e India, no lo hicieron por medio de COVAX.

A partir de la reunión que mantuvo el G7 en junio, ha comenzado a haber un cambio importante en la posición de los países más desarrollados acerca de la cooperación sanitaria internacional. Desde que se realizó esa cumbre, los países miembros se comprometieron a donar cantidades importantes de vacunas y han comenzado a impulsar la liberación de las patentes para que los países del Sur puedan producir las vacunas necesarias sin necesidad de que las desarrollen independientemente con sus propios recursos.

La experiencia de la cooperación internacional para el desarrollo durante la pandemia es importante para la comunidad internacional porque permite identificar algunas áreas de oportunidad, pero, sobre todo, porque contribuye a preparar al mundo de cara a otras amenazas comunes que todos los países enfrentan. Quizá el caso más palpable en la agenda social internacional es el del calentamiento global, pero no puede descartarse el posible surgimiento de una nueva pandemia o una emergencia sanitaria similar a la del COVID-19. Como se ha documentado, la relación entre los seres humanos y el medio ambiente ha propiciado el surgimiento de nuevas enfermedades provenientes del mundo animal. No es descabellado hablar de que el mundo se debe preparar para la siguiente pandemia.

Por último, la cooperación internacional para el desarrollo durante la pandemia ha mostrado que en América Latina todavía hay mucho por hacer para enfrentar conjuntamente los principales retos. En el caso de los países que integran la OCDE (México, Costa Rica, Colombia y Chile) únicamente México ha participado activamente en la donación de insumos médicos y vacunas. Brasil, a pesar de ser una economía más grande que la mexicana, y a pesar del rol central que desempeña en América del Sur, no ha participado destacadamente en la cooperación sanitaria regional. En el otro extremo está Cuba, que desde el principio de la pandemia hasta ahora no ha dejado de cooperar para que los países de la región puedan atender de mejor manera la emergencia. Si se busca una mayor cooperación internacional para el desarrollo en América Latina para el futuro, es necesario hacer un balance crítico de la experiencia tenida durante la pandemia.


Ehécatl Lázaro es licenciado en Estudios Latinoamericanos por la UNAM e investigador del Centro Mexicano de Estudios Económicos y Sociales.

[1] Los términos Norte y Sur no se refieren aquí a su acepción geográfica, sino a una dimensión económica y política. Pertenecen al Norte global los países más ricos y considerados centrales en la política internacional, dentro de los cuales no solo están Europa y Norteamérica, sino también Australia, Nueva Zelanda, Japón, Corea del Sur, entre otros. El Sur global, por otro lado, se refiere a la condición subdesarrollada, periférica o dependiente de la mayoría de los países de América Latina, África y Asia, mismos que comparten un pasado colonial.

Referencias

AMEXID, 2018, “¿Qué es la cooperación internacional para el desarrollo?”. Consultada el 5 de julio de 2021. Disponible en: https://www.gob.mx/amexcid/que-hacemos#:~:text=La%20Agencia%20Mexicana%20de%20Cooperaci%C3%B3n,Cooperaci%C3%B3n%20Internacional%20para%20el%20Desarrollo.

Anaya Citlali, en Otros Desarrollos Otra Cooperación, Prudenzio Óscar y Cristina Girardo, 2018, CRIM-UNAM.

Antonio Guterres, 2020, “El mundo reprobó el examen de cooperación frente a la pandemia, urge repensar el multilateralismo”. Consultado el 5 de julio de 2021. Disponible en: https://news.un.org/es/story/2020/09/1481212#:~:text=En%20un%20debate%20del%20Consejo,%2C%20unidad%20y%20solidaridad%20global%E2%80%9D.

BBC, 2021, “Cumbre del G7: el anuncio de la donación de mil millones de vacunas y otras claves de la reunión”. Consultado el 8 de julio de 2021. Disponible en: https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-57443168 

Duke University, 2021, “The race for global COVID-19 vaccine equity”. Consultado el 8 de julio de 2021. Disponible en: https://launchandscalefaster.org/COVID-19#Timeline%20of%20COVID%20Vaccine%20Procurement%20Deals

Global Times, 2020, “WHO chief thanks China for donation to help contain COVID-19”. Consultado el 6 de julio. Disponible en: https://www.globaltimes.cn/content/1181895.shtml

Minrex, 2020, “Infographic map update. 22 Henry Reeve medical brrigades in 21 nations to face the new COVID-19 pandemic”. Consultado el 7 de julio de 2021. Disponible en: http://www.minrex.gob.cu/en/infographic-map-update-22-henry-reeve-medical-brigades-21-nations-face-new-covid-19-pandemic

Moscow Times, 2020, “Russia sends coronavirus aid to 46 countries”. Consultado el 7 de julio de 2020. Disponible en: https://www.themoscowtimes.com/2020/08/19/russia-sends-coronavirus-aid-to-46-countries-analysis-a71201

Naciones Unidas, 2021, “La OMS pide a las farmacéuticas compartir las licencias de sus vacunas”. Consultado el 9 de julio de 2021”. Disponible en: https://news.un.org/es/story/2021/02/1487702

ONU, 2021, “COVID-19: Welthy nations urged to delay youth vaccines, donate to solidarity Scheme”. Consultado el 5 de julio de 2021. Disponible en: https://news.un.org/en/story/2021/05/1091952

SER, 2021, “México contribuye a la atención de pacientes afectados por COVID-19 en Latinoamérica y el Caribe”. Consultado el 9 de julio de 2020. Disponible en: https://www.gob.mx/sre/prensa/mexico-contribuye-a-la-atencion-de-pacientes-afectados-por-covid-19-en-latinoamerica-y-el-caribe?state=published

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