Presupuesto al Programa Especial Concurrente (PEC)
Para evaluar el PPEF 2021, en lo correspondiente al sector agropecuario y al medio rural, primero revisamos los recursos que le destinaron los gobiernos anteriores. A partir de la promulgación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) en 2001 y con la creación del PEC en 2003, todo lo relacionado al medio rural se presupuestó en este programa. Al inicio se dividió en 10 vertientes: Financiera, Competitividad, Medio Ambiente, Educativa, Laboral, Social, Infraestructura, Salud, Agraria y Administrativa. Los recursos bajo la etiqueta de cada vertiente se canalizan a las secretarias que instrumentan los programas.
En la Gráfica 1 se observa el comportamiento del presupuesto otorgado al PEC, de 2004 a 2021, en términos reales. Hay dos tendencias: la primera, de 2004 a 2015, muestra una tasa de crecimiento media anual de 5.3%; la segunda, a partir de 2015, el inicio de la caída del presupuesto destinado al desarrollo rural a una tasa anual del 5.1% en términos reales. En el periodo correspondiente a la administración actual, de 2018 a 2021, la tendencia continua en la senda de los recortes: lo asignado disminuyó en 9.3% en estos años. ¿Cómo afecta la caída del presupuesto del PEC al desarrollo rural? Además del impacto directo en los ingresos y bienestar de las familias beneficiarias de los programas integrados en el PEC, se frena también el crecimiento y desarrollo económico de las zonas rurales. Por un lado, se deterioran los servicios educativos, de salud y alimentación, y por el otro, ya no se construye nueva infraestructura social y productiva. Estos efectos redundan en el estancamiento de la productividad en el campo. El resultado final, mayor arraigo de la pobreza y marginación en las zonas rurales.
Presupuesto por vertientes
El PEC inició con 10 vertientes, actualmente opera con ocho. En el presupuesto de 2020 se eliminó la Vertiente Laboral, que atendía a los jornaleros y trabajadores temporales; el de 2021 ya no asigna recursos a la Vertiente Financiera. La Gráfica 2 muestra el comportamiento del presupuesto asignado en las cinco vertientes que menos recursos han recibido. Las vertientes agraria, laboral y financiera no presentan mucha variación antes del 2018. Sin embargo, en todas, la tendencia ha sido a la baja, incluyendo el periodo de la administración actual. El repunte de 2020 en la Vertiente Agraria se debe a la asignación de 6 mil 229.8 millones de pesos como parte del programa Sembrando Vida; este aumento se pierde al año siguiente, solo se le asigna 154. 3 millones de pesos, y se eliminan los programas Conflictos Agrarios y Registros Agrarios.
La Vertiente Administrativa decreció a una tasa de 4.3% anual en términos reales. En esta vertiente se presupuestan los recursos destinados a operar instituciones importantes para el sector agropecuario como: la Agencia de Servicios a la Comercialización y Desarrollo de Mercados Agropecuarios (ASERCA), CONAPESCA, CONAZA, INCA RURAL, SENASICA, entre otras. Sino le hacen cambios al proyecto de presupuesto 2021, los recursos destinados a esta vertiente tendrán una caída del 20%, en términos reales, respecto a 2018. Reducir el presupuesto a esta vertiente afecta actividades esenciales como la comercialización, la sanidad e inocuidad alimentaria, la información estadística, la capacitación, etc. La Tabla 7 muestra los recortes en términos nominales a los principales programas de esta vertiente.
La Vertiente Medio Ambiente también ha visto reducidos sus recursos, sus programas poco a poco van desapareciendo. De 2015 a 2021, la caída en el presupuesto es de 30% media anual; y del 80%, en términos reales, de 2018 a 2021. En 2018 la vertiente contaba con 17 programas, el presupuesto 2019 eliminó seis. Entre ellos, los que atendían prácticas sustentables de los productores pecuarios e infraestructura para el uso eficiente y sustentable del suelo y agua, además del Programa de Empleo Temporal, enfocado a evitar y controlar los incendios forestales; en 2020 se eliminaron otros cinco programas dirigidos a la sustentabilidad pesquera. Para 2021, solo se otorgan recursos a seis programas y con grandes recortes. El medio ambiente y la sustentabilidad de los recursos naturales de México, no se encuentran entre las prioridades del gobierno de la Cuarta Transformación. La Tabla 8 muestra los recortes a los principales programas de la vertiente.
La Vertiente Financiera tampoco es de las relevantes en el presupuesto, a pesar de su papel fundamental en la promoción de las actividades del sector agropecuario. En 2018 había cinco programas de apoyo al financiamiento rural, entre ellos BANSEFI, que en 2019 se convirtió en Banco del Bienestar. En este año, la vertiente sufrió una caída del presupuesto en términos reales con respecto a 2018. En 2020 tuvo un incremento real del 47.4% respecto a 2019. Este cambio no fue para incrementar los apoyos de financiamiento y seguros al medio rural, sino para transformar a la Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero (FND) en Financiera Nacional Agropecuaria (FINAGRO), en la que se integraron ASERCA, FIRCO, FOCIR y AGROASEMEX, para concentrar los servicios de comercialización y de apoyo al financiamiento en el sector rural. Además, en 2020 no se le destinó presupuesto a FIRA y a FORCIR, instituciones que otorgan crédito a las actividades agropecuarias. En PPEF 2021 se terminó de eliminar esta vertiente.
Es importante destacar que uno de los factores que determinan el bajo nivel de productividad en el sector agropecuario es el acceso restringido al crédito y seguros, por parte de los productores de pequeña y mediana escala. Solo el 10% del total de los productores tiene acceso a crédito (ENA, 2017), es decir, 9 de cada 10 productores no puede financiar sus proyectos productivos, ni aumentar su escala productiva a través de crédito. Este problema data de la década de los noventa del siglo pasado y ningún gobierno se ha propuesto atender el problema de forma seria. El gobierno actual en vez de resolverlo, lo agudiza eliminando la Vertiente Financiera.
En la Vertiente de Salud se etiquetan los recursos destinados a atender todo lo relacionado a la salud de la población que habita en las zonas rurales. Los recursos de este rubro presentan una ligera caída en términos reales a partir del 2015, tal como se muestra en la Gráfica 2.1. Con el gobierno actual, el presupuesto para 2021 de esta vertiente es menor en 3% en términos reales, respecto al 2018. En la Vertiente de Educación se etiquetan los recursos para las universidades de carácter agrícola, los institutos de investigación y becas. Desde 2004 hasta 2018 su presupuesto ha disminuido en 0.3% en términos reales; con la actual administración, la tendencia cambia. De 2018 a 2021 hay un incremento del 25% en términos reales. El aumento se concentra en el rubro de becas y en el programa de desarrollo de capacidades. Las instituciones de educación e investigación no tienen aumentos significativos, continuarán operando con recursos similares.
La Vertiente Social es la que más aumentos en el presupuesto ha tenido. Desde 2004 hasta 2021 creció a una tasa media anual de 7.4% en términos reales. Con la creación de la LDRS el estado atendió la pobreza y la alimentación en las zonas rurales a través de transferencias monetarias principalmente, relegando el impulso a las actividades productivas del sector agropecuario como instrumento para mejorar los ingresos y el bienestar de la población.
De 2018 a 2021 la vertiente presentó un incremento de 3.9% en término reales. En 2018 la vertiente operaba con 24 programas, en el presupuesto de 2019 se eliminaron cinco y a más de 10 le disminuyeron recursos; en 2020 eliminaron seis más y la mayoría tuvo recortes. El PPEF 2021 presupuesta recursos solo para ocho programas: Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores y Sembrado Vida concentran el 92.3% de los recursos de la vertiente. La actual administración se ha ocupado de desmantelar los programas sociales de gobiernos anteriores, para dejar en su lugar aquellos que funcionan con base en transferencias monetarias directas. La Vertiente Infraestructura provee servicios públicos a las comunidades rurales e infraestructura productiva al sector agropecuario. Estos factores son pieza clave para la acumulación de capital, físico y humano, necesarios para el crecimiento económico en el campo. Sin embargo, la descapitalización en la producción agropecuaria es un hecho sonado que sigue sin atenderse. A partir de 2010 los recursos para infraestructura disminuyeron a una tasa media anual de 3.3%, en términos reales (Gráfica 2.1). De 2018 a 2021 hay una disminución de 10% en términos reales. En 2019 se eliminaron dos programas, el de Construcción de Caminos Rurales y el de Perforación y Equipamiento de Pozos Agrícolas en estados afectados con sequía. En este mismo año, de los 3 mil 950 millones de pesos que se destinaron al programa de Mantenimiento de caminos rurales, el 63.2% se concentró en el Proyecto Estratégico de Conservación de Infraestructura de Caminos Rurales en los estados de Oaxaca y Guerrero; en el PPEF 2021 estos estados representan el 54.4% del total. Los programas de esta vertiente también han sufrido severos recortes, excepto las Aportaciones Federales para Entidades Federales y Municipios. Programas importantes y estratégicos para el sector agropecuario como Infraestructura hidroagrícola y el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) tendría un recorte del 79.2% y 21.7% respectivamente con respecto a 2018.
La Vertiente Competitividad es la que concentra los programas de fomento al sector agropecuario. A partir del 2009 la tendencia es decreciente, de (-)10% anual. En la actual administración la situación no cambió. Con base en el PPEF, de 2018 a 2021, la caída sería del 47% en términos reales. En 2018 esta vertiente agrupaba 50 programas, en el presupuesto del 2019 se eliminaron 16 programas, además de los recortes al resto de los que permanecieron. Esto, con la intención de dar cabida a los programas prioritarios de la 4T, que son los de que operan a través de transferencias monetarias directas. El PEF 2020 redujo la vertiente a nueve programas, eliminó más de 30. Además, disminuyó los recursos a programas creados en 2019 como el de Fertilizantes, Desarrollo Rural y Crédito Ganadero a la Palabra; estos dos últimos se eliminan en 2021. Ahora, PPEF 2021 contempla únicamente cinco programas presupuestarios. Los que más ganan en recursos son el de Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos y Producción para el Bienestar. La vertiente prácticamente ha sido desmantelada en los dos años de gobierno de AMLO. De acuerdo con la LDRS el estado promueve el desarrollo rural a través de tres ejes fundamentales: atención a problemas sociales, promoción de actividades productivas en general y del sector agropecuario en particular, y el cuidado de los recursos naturales y del medio ambiente. En los hechos, el Estado destina mayores recursos para financiar programas sociales basados en transferencias monetarias, en detrimento de los otros dos objetivos. Después de más de una década, estos programas han resultado ser ineficientes para elevar el bienestar social y económico de la población rural. Si bien las transferencias y los subsidios ayudan al ingreso de las familias, no solucionan los problemas de índole productivo, única base sólida sobre la cual puede sostenerse la elevación de los ingresos en el campo. El gobierno de la Cuarta Transformación, en vez de cambiar la estrategia de intervención al medio rural, profundiza las políticas creadas en gobiernos anteriores. El pronóstico es el mismo, profundización de los rezagos sociales, marginación y estancamiento productivo.
Este es un apartado de “Informe sobre el gasto social y de inversión en el Proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federación 2021″, documento elaborado por el CEMEES.