Septiembre 2020
A pesar del radicalismo discursivo de la “Cuarta Transformación”, su estrategia de crecimiento económico no ha sido distinta a la de los gobiernos “neoliberales”. Como ya explicamos más arriba, al equiparar neoliberalismo con corrupción, la “Cuarta Transformación” pretende acabar con el primero mediante el combate a esta última. Así, se considera la agenda anticorrupción como el principal aporte al crecimiento económico aun cuando se dejan intactos los principios, instituciones y mecanismos medulares del modelo económico neoliberal.
Prueba de esta línea de continuidad la encontramos ya en el Plan Nacional De Desarrollo 2018-2024, y en el Primer Informe de Gobierno de AMLO. En la sección correspondiente a los resultados en materia económica, la actual administración hace explícito su “compromiso de mantener la estabilidad macroeconómica y el impulso de una política de austeridad al interior de la Administración Pública Federal, (…) factores fundamentales para detonar el crecimiento de la economía y su desarrollo.” Este compromiso se materializa en la tradicional receta neoliberal sobre estabilidad nominal: control inflacionario y disciplina fiscal. En concreto, respeto a las decisiones de política económica del BM y reducción del gasto público bajo el eufemismo de “austeridad”. Es decir, la misma idea de que bastan los fundamentos macroeconómicos para que ocurra el crecimiento económico.
En segundo lugar, la economía mexicana sigue volcada al exterior. El gobierno ha manifestado su intención de respetar los contratos existentes, que no son otra cosa que la serie de tratados comerciales que el país ha establecido con diversos países: el más importante, el T-MEC. Igual que ocurriera con la firma del TLCAN, se han formulado expectativas de éxito en torno a la entrada en vigor del T-MEC. Este nuevo tratado, al igual que el anterior, lleva la impronta de los intereses económicos de la potencia norteamericana. La renovación misma de los acuerdos establecidos en el TLCAN responde a los nuevos retos que enfrentan los Estados Unidos para mantener y reforzar su poder económico. Por ejemplo, las especificaciones de contenido regional y las condiciones laborales para evitar aranceles son sumamente convenientes a los esfuerzos del vecino del norte por repatriar inversiones y empresas norteamericanas, por un lado; y para frenar la influencia de China en la región, por otra, el artículo 32 establece que los países socios deberán abstenerse de entrar en negociaciones comerciales con economías que no son de mercado.
Las expectativas en torno al T-MEC no tienen justificación. El subsidio al sector agropecuario estadounidense acusaba una competencia desleal ya desde el TLCAN, y ahora, la política industrial de Trump y el T-MEC amenazan con ampliar esta competencia desleal al sector de la industria manufacturera. Contrario a esas expectativas, la quiebra de miles de pequeños campesinos mexicanos producto del TLCAN hace prever una pérdida del empleo manufacturero producto del T-MEC. Este es el escenario más probable, a menos que se implemente una política económica que permita el tránsito de la competitividad basada en salarios bajos a una cimentada en el desarrollo tecnológico y científico, que haga énfasis en el mercado interno y que promueva los encadenamientos productivos hacia el interior. Pero esto no está ocurriendo.
El gobierno de la “Cuarta Transformación” ha optado por mantener una actitud pasiva frente a los imperativos económicos. Confía, al igual que antes, que los fundamentos macroeconómicos, que considera sólidos, aunado a los acuerdos comerciales, se encargarán de resolver los problemas del país, aun en el peor escenario de la crisis actual. Cierto es que el presidente ha hecho resonar el discurso de que su gobierno colocará la inversión pública y que detonará el crecimiento económico. Esta inversión pública se centra fundamentalmente en los megaproyectos, los cuales engloban una inversión total en infraestructura pública todavía insuficiente para detonar el crecimiento requerido, inversión que adicionalmente se ve limitada por el reducido espacio fiscal. El gasto en inversión en 2019 representó el 3.1% del PIB, por debajo del promedio (5% del PIB) reportado en los últimos diez años (CIEP, 2020). En el marco de una baja recaudación tributaria y el colapso de los ingresos petroleros, la expansión del gasto público entra en contradicción con una política que intensifica la disciplina fiscal. En los hechos, uno de los principios medulares del neoliberalismo, la sustracción del Estado de la actividad económica, lejos de eliminarse es reforzado en aras de la “austeridad fiscal”.
En realidad, la austeridad fiscal se reduce a la disminución de salarios a funcionarios, contracción de gastos de operación y eliminación de dispendios en servicios personales de los servidores públicos de alto nivel. El gasto público, ya sea en inversión o social, es clave para los propósitos políticos de la “Cuarta Transformación”, razón por la cual la austeridad ha resultado en un jaloneo de recursos que no crecen, en pocas palabras, quitar aquí para poner allá.
Soluciones parciales: megaproyectos y transferencias monetarias
La estrategia para detonar el crecimiento y desarrollo económico del país a través de la inversión pública se centra en cuatro proyectos: Tren Maya, Corredor Transístmico de Tehuantepec, Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles y Refinería Dos Bocas. En conjunto se les destinará poco más de 600 mil millones de pesos del presupuesto federal de todo el sexenio. Estos proyectos de inversión pública han causado polémica por varios motivos. Los daños ambientales, las violaciones a los derechos indígenas y la opacidad5 en torno a la planeación son algunas de las críticas más mediatizadas a estos megaproyectos. En cuanto a la cuestión económica, no son claros la rentabilidad6 de los proyectos ni el impacto que tendrán sobre la capacidad productiva del país y el crecimiento. Por otro lado, el monto del gasto público asignado a estos proyectos compromete seriamente los recursos del Estado.
Otro gasto importante es el de las transferencias monetarias. Estas son el eje del supuesto nuevo paradigma de desarrollo de la “Cuarta Transformación”. El argumento central a favor de los programas de transferencia monetaria es que sirven para combatir la pobreza. Pero recientemente el presidente ha afirmado que pueden detonar el crecimiento económico a través del aumento en la capacidad de consumo de la población. Los programas de transferencia monetaria son la peor estrategia para detonar el crecimiento económico. Pero aún más, tocando solamente el aspecto meramente cuantitativo, el gasto en estos programas en 2019, aunque mayor que en 2017 y 2018, sigue siendo menor que el de 2013 a 2016 (Jaramillo, 2020).
Pero aceptando que las transferencias monetarias provocaran un aumento del consumo, el crecimiento económico basado en la expansión de la demanda agregada es muy limitado para México, en donde la estructura productiva es mayoritariamente de baja productividad, dependiente tecnológicamente y abierta al mercado mundial. En primer lugar, esta expansión no conlleva necesariamente un aumento en la inversión, necesaria para emplear a todos los mexicanos que se encuentran en actividades de muy baja productividad. Por otro lado, desde la perspectiva de la restricción externa, para aumentar sostenidamente la producción se necesita importar bienes de capital que no son producidos nacionalmente. México importa gran parte de los insumos intermedios y maquinaria y equipo para su producción. Sin embargo, aumentar las importaciones requiere de más divisas que se pueden obtener mediante más exportación o importación de capitales, pero que no están dadas inicialmente. Sin estas condiciones, y sin la capacidad de sustituir las importaciones de bienes de capital, a partir de cierto punto, un aumento sostenido de la demanda agregada no se traducirá en aumentos de la producción y empleo. El urgente fortalecimiento del mercado interno requiere de políticas mucho más elaboradas que vinculen el aumento de la capacidad adquisitiva de la población con la expansión de la producción nacional y la reasignación de los recursos productivos a los bienes y servicios más indispensables para elevar el nivel de vida de la población. Elevar marginalmente la demanda mediante transferencias monetarias y esperar que el mercado haga este trabajo por sí solo es una estrategia fallida.
Ciencia, tecnología e innovación
El gobierno federal tampoco presenta una estrategia clara para el desarrollo científico y tecnológico y su vinculación con la actividad económica. Los cambios que se han hecho se refieren al presupuesto asignado a ciencia y tecnología y su distribución dentro de este ramo. En ese sentido, se puede analizar tanto el presupuesto destinado al Programa Especial para Ciencia, Tecnología e Innovación (PECIT), como el destinado a CONACYT (Ramo 38). El primero incluye el presupuesto destinado a todas las dependencias e instituciones públicas que realizan algún tipo de actividad científica y tecnológica. Al respecto tenemos que de 2019 a 2020 el presupuesto del PECIT aumentó en 4.86%. Sin embargo, al compararlo con años anteriores, observamos que los recursos destinados al PECIT son menos: 92.5% del de 2014. Algo similar sucede con CONACYT (Ramo 28), en donde hubo un decrecimiento y, comparado con 2014, representa poco menos del 60%. Por último, el gasto del gobierno federal en ciencia y tecnología en 2019 y 2020 fue el 0.2% del PIB, menos del 0.3% que se alcanzó en 2015 y muy lejos del 1% del PIB que recomiendan los organismos internacionales.
Además, a raíz de la crisis económica ahondada por la pandemia del COVID-19, el gobierno federal intentó recortar en 75% el presupuesto de operaciones para los 26 centros de investigación públicos adscritos al CONACYT. Muchos de estos centros están a la vanguardia de la investigación científica en México. Tras una oposición generalizada, el gobierno federal excluyó a los centros de investigación de este recorte general (que, por otra parte, sí se aplicó al resto de dependencias federales). Sin embargo, este hecho revela que el desarrollo científico y tecnológico no es una prioridad para el gobierno federal.
Adicionalmente, el discurso del presidente está salpicado de desprecio a la ciencia y a los científicos. Se les concibe como pertenecientes a la élite y que gozan de privilegios inmerecidos, por lo que están interesados en mantener el statu quo. AMLO iguala el concepto de “tecnocracia” con el de ciencia, lo que implica, según el discurso, que la supuesta ciencia no es más que formas de legitimar medidas que benefician a unos cuantos. En contraste, se exalta la intuición y el conocimiento del “pueblo” adquirido en el trabajo, colocándolos en el mismo nivel o por encima de lo que denomina la “ciencia neoliberal”. Se comete el error de atacar unilateralmente a la ciencia por elitista —caracterización que puede ser correcta— en lugar de hacer esfuerzos de corto y largo plazo para que cada vez más mexicanos estén en posibilidades de acceder y convertirse en productores de ciencia.
Los dos años de este gobierno en cuanto a ciencia, tecnología e innovación han estado caracterizados por continuidad en la estrategia general, presupuestos pobres e intentos permanentes por reducir el presupuesto a centros de investigación.
El campo
Las transformaciones “profundas” de la “Cuarta Transformación” incluyen al campo. El Desarrollo Sostenible e Incluyente del Sector Agropecuario es uno de los objetivos del Plan Nacional De Desarrollo 2018- 2024. La estrategia para este propósito comprende transferencias monetarias, programas de comercialización[1], programas de fomento a la agricultura[2] y programas de financiamiento y seguros[3]. Se dice que bajo la actual administración este tipo de programas ha mejorado por dos vías principalmente, el rediseño de la focalización y el aumento de los montos otorgados a los productores con menos recursos. Sin embargo, los cambios mencionados, además de ser cuestionables, han sido mínimos. Por tanto, es poco probable que los resultados sean distintos.
El énfasis de la estrategia para el campo mexicano de la “Cuarta Transformación” recae en los programas de transferencias monetarias, a saber, Sembrando Vida[4] y Producción para el Bienestar[5]. Este tipo de programas constituyen una falsa solución para resolver los problemas productivos del sector porque no afectan la productividad y refuerzan la dependencia a los subsidios estatales; no remedian los problemas estructurales del campo. La falta de financiamiento (de los casi 5 millones de productores agropecuarios solo el 10% de ellos tiene acceso al crédito), el problema de la comercialización, la falta de infraestructura hidroagrícola, el atraso tecnológico (desde hace más de medio siglo no hay una revolución tecnológica en el campo) y el desgaste paulatino de los recursos naturales[6], los problemas estructurales del campo, se atienden con los mismos mecanismos y programas que antes, y en algunos casos, incluso se les ha disminuido el presupuesto.
La concepción idílica del campo, como el modo en que se vive mejor porque la gente se alimenta sanamente y respira aire fresco, romantiza puerilmente la producción a pequeña escala. En general, la focalización de los programas está sesgada hacia los pequeños y medianos productores, no incluye a los extremos: los de autoconsumo y el sector empresarial. En su afán de hacer justicia a los pequeños productores el presidente los condena a la subsistencia, al atraso productivo, a la marginación. El supuesto rescate al campo no busca elevar la productividad del campesino mexicano al nivel de sus competidores nacionales y extranjeros. Lejos de presenciar un cambio radical de política en el sector agropecuario, lo que hay es una profundización de las viejas políticas de asistencia social.
Covid-19
El panorama económico, de por sí ya desalentador, se complicó con la llegada de la pandemia del COVID-19. El confinamiento obligado de la población detuvo imprevistamente la actividad económica. Hacia finales de julio de 2020 no había certeza aún sobre el tiempo en que persistiría la amenaza del virus, ni el que tomaría la recuperación económica. Las proyecciones sobre la evolución del PIB para este año son catastróficas: el FMI pronostica una variación de -10.5%; Banxico de -8.8%; y Scotiabank de -9.08%.
Los efectos económicos observados son preocupantes. En abril, la inversión fija bruta se contrajo 36.9% real anual. El Indicador Global de la Actividad Económica (IGAE) presentó en mayo el mayor retroceso del que se tiene registro (-22.7% real anual), sumando así cinco contracciones consecutivas. La producción industrial se desplomó 30.7% real anual en mayo, después de que en abril cayera en 29.3% real anual (Scotiabank, 2020). Los resultados en materia de empleo son de igual forma alarmantes. Entre el 13 y 31 de marzo se perdieron 198,033 puestos de trabajo formal, 555,247 en abril, 344,526 en mayo, y 83,311 en junio. En total, 1,181,117 empleos formales se han perdido a consecuencia de la pandemia hasta el mes de junio. La situación es mucho más grave cuando agregamos las cifras sobre el empleo informal. En el mes de abril se perdieron 10.4 millones de empleos informales. Actualmente, la magnitud del desempleo engloba a 33.7 millones de personas (Heath, 2020).
El gobierno federal es en buena parte responsable de estos resultados negativos. La profundidad y escala de las consecuencias económicas son también fruto de las políticas que se aplicaron antes y durante la crisis sanitaria. Al inicio de la crisis, el presidente menospreció el peligro de la pandemia, y ahora, minimiza también la situación económica de millones de mexicanos ante las crisis sanitaria y económica. El gobierno se ha negado a brindar protección alimentaria a los hogares que perdieron sus ingresos laborales. Tampoco ofreció soporte económico sustancial a las empresas para poder sortear la situación, permitiendo con ello que la pandemia golpeara de lleno a los trabajadores. Entre los países de América Latina, México es el segundo país con menor gasto público (menos del 1% del PIB) para apoyar a las empresas y los hogares (FMI, 2020). Sin apoyo de ningún tipo, la vulnerabilidad económica de las familias las presiona a salir a trabajar a pesar del riesgo sanitario. Sabedor de ello, el gobierno precipitó una reactivación económica poco planificada para eludir la responsabilidad de tener que destinar recursos a las familias que no pueden costear el confinamiento.
Sólo recientemente, después de cuatro meses, se empezó a reconocer que el horizonte de la crisis se vislumbra lejano. En la videoconferencia con motivo de la tercera reunión de Ministros de Finanzas y Gobernadores de Bancos Centrales de los países miembros del G-20, el Secretario de Hacienda, Arturo Herrera, reconoció que la recuperación económica llevará más tiempo de lo previsto, y que tendremos que coexistir con el COVID-19 en un periodo de entre un año y año y medio. Sin embargo, este reconocimiento no estuvo acompañado de un compromiso de política para hacerle frente a la crisis. La inexistencia de un plan detallado de activación económica hace poco probable que la economía pueda volver al escenario previo a la pandemia en por lo menos dos años (UNAM, 2020).
Tren Maya
El Tren Maya (TM) ha sido uno de los proyectos más controversiales porque atraviesa el segundo pulmón de América, la Selva Maya. El proyecto consta de dos fases de construcción y siete tramos. La fase uno, inaugurada por el Presidente el 1º de junio de 2020, contempla únicamente las obras sobre derechos de vías férreas, carreteras y líneas eléctricas ya existentes que abarcan los tramos uno, dos y tres. Para estos tramos, Fonatur fue eximida de la obligación legal de la Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) por tratarse solo de “mantenimiento” de vías ya existentes. Sin embargo, como los trenes modernos no pueden seguir exactamente la vía anterior ni usar la misma estructura, hay zonas de estos tramos en los que se desmantelará la vía anterior para colocar la nueva o en las que las vías atravesarán Áreas Naturales Protegidas (ANPs) (Reserva Cuxtal, Reserva Los Petenes y Área de Protección de Flora y Fauna Cañón del Usumacinta); por tanto, sí hay requerimiento legal para elaborar la MIA. El 16 de junio de este año, Fonatur entregó a la Semarnat la MIA de la fase 1 (MIA-F1).
La MIA-F1 reconoce afectaciones de gran magnitud a los ecosistemas, entre los que destacan:
1. Fragmentación del territorio y corredores biológicos: las obras acrecentarán la separación y la pérdida de conectividad ecológica entre las áreas de conservación, obstaculizando la reproducción de los organismos y la migración. A su vez, la fragmentación favorecerá la interrupción del Corredor Biológico Mesoamericano, el cambio de microclimas, la transformación del hábitat y la extinción de especies. Para remediarlo, en la MIA-F1 se propone la construcción de 40 pasos de fauna.
2. Agotamiento y contaminación del acuífero de la Península de Yucatán. El acuífero Península de Yucatán sufrirá un decremento en su carga potencial (Reyes et al, 2014). Además, la demanda hídrica tanto de la población humana como de los ecosistemas incrementará. Lo anterior se0020traducirá en un déficit de agua catastrófico si no se implementan acciones que permitan la recarga del acuífero. Por otro lado, la disposición inadecuada en el suelo de residuos sólidos urbanos o peligrosos puede ocasionar escurrimientos superficiales y lixiviados que contaminen los cuerpos de agua y los acuíferos.
3. Deforestación: la degradación y pérdida de vegetación en México ha afectado mayormente a las selvas tropicales, con pérdidas mayores del 80%. Chiapas, Campeche y Yucatán pertenecen a los estados con mayor pérdida de masa forestal (Portillo, 2019). De acuerdo con el documento MIA-F1, la pérdida de cobertura vegetal de los primeros tres tramos del TM es equivalente a 606.04 ha. Esta afectación contribuirá a la emisión de carbono, uno de los principales causantes del cambio climático.
4. Emisión de contaminantes y gases de efecto invernadero. La construcción es la principal fuente de contaminación ambiental en comparación con otras industrias (Shen et al., 2005). De las ciudades de la región, Campeche y Mérida son las que de por sí, sin el TM, descargan a la atmósfera más contaminantes atmosféricos.
Aunque en la MIA-F1 se hace un diagnóstico robusto de las afectaciones ambientales y se enumeran medidas que parecen suficientes para contrarrestar los daños, nada garantiza que las diez empresas de los consorcios que ganaron las licitaciones para la construcción de los tres primeros tramos del TM las instrumenten con rigurosidad. El TM es una bomba ecológica muy arriesgada, con consecuencias mayúsculas para la riqueza y salud ecológica de la zona.
La fase dos contempla los tramos cuatro, cinco, seis y siete, los más delicados en términos ecológicos porque la obra atraviesa predios sin derecho de vía, cubiertos de vegetación, así como la Reserva de la Biósfera Calakmul, la mayor reserva mexicana de bosque tropical.
Este es un apartado de “Dos años de presidencia de Andrés Manuel López Obrador: resultados y perspectivas”, documento elaborado por el CEMEES para analizar al gobierno actual.
[1] La Segalmex (Seguridad Alimentaria Mexicana) compra maíz, frijol, trigo, leche, etc., a un precio fijo y los comercializa a través de las tiendas Diconsa. Está focalizado a pequeños y medianos productores.
[2] Por ejemplo, los programas de fertilizantes, antes aplicados a escala nacional, ahora se focalizaron a los estados más pobres y en particular al estado de Guerrero. Brindan subsidios para la compra de insumos y de activos productivos. La eliminación y fusión de varios programas de la administración anterior han reducido el número de programas y ha reducido el número de beneficiarios.
[3] FIRA, FND y Agroasemex; de reciente creación el Crédito Ganadero a la Palabra. Este ofrece hasta 30 novillonas y un semental con el compromiso de regresar la misma cantidad de animales en un plazo de tres años. En el PEF de 2019 se redujo en 33.1%, en términos reales el monto asignado a estos programas. En 2020, el presupuesto de Agrosemex disminuyó en 51.8% respecto a 2019, y FIRA dejó de recibir recursos del gobierno. En julio de 2020 la Cámara de Diputados discutía la fusión de Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero (FND), el Fideicomiso de Riesgo Compartido (Firco) y el Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural (Focir) para dar lugar a una nueva institución de banca de desarrollo que se llamará Financiera Nacional Agropecuaria (Finagro) que asumirá también el control de Agroasemexen. La iniciativa de ley contempla que Finagro operará a través de intermediarios financieros, entre los que se excluyen a las cooperativas de ahorro y crédito, las sociedades financieras comunitarias, los organismos de integración rural, organizaciones de economía social del campo que atienden a los pequeños productores. La nueva institución aplicará los mismos criterios financieros a todos los productores, sean pequeños, medianos o grandes, por lo que la asignación de los recursos seguirá concentrándose en los más solventes
[4] Este programa está dirigido a productores del sur y centro del país con 2.5 ha. Sus objetivos son: incrementar el ingreso de los productores, incrementar la producción agrícola y con ello mejorar la seguridad alimentaria de las familias, la reforestación.
[5] Producción para el Bienestar es el nuevo nombre de Procampo-Proagro; transfiere recursos en función de la cantidad de hectáreas sembradas y está focalizado a pequeños y medianos productores.
[6] El presidente parte de que México es un país abundante en recursos naturales. Sin embargo, 30% de unidades presenta pérdida de fertilidad por las malas prácticas agrícolas, hay una sobreexplotación de los mantos freáticos y 70% del agua que usa la agricultura es a través de riego rodado con altas pérdidas de agua.